| nom | conseil_d_etat |
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| affichage de la vignette | sideThumb |
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| illustration | ./images/installationconseiletat1799couder.jpg |
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| titre (fr) | Collection Conseil d'État |
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| titre (en) | Conseil d'État corpus |
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| description (fr) | Créé par la Constitution de l’an VIII, à la demande du Gouvernement le Conseil d’État est chargé de préparer et discuter les projets de lois et règlements. Entre 1800 et 1814, le Conseil d’État a examiné quelques 5 700 affaires par an. |
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| description (en) | As a result of a request by the Government and as part of the Constitution de l’an VIII, the Conseil d’État was given the role of preparing and discussing the projects for French laws and regulations. Between 1800 and 1814, the Conseil d’État processed on average 5,700 or so dossiers per year. |
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| contenu de la page de présentation en markdown (fr) | # Imprimés du Conseil d'État : collection Gérando
## Fiche signalétique de la collection
|Intitulé |Les Imprimés de travail du Conseil d'État : collection Gérando |
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|Date |1800-1814 |
|Producteur | Conseil d'État, France |
|Importance matérielle |La collection Gerando comporte 3 255 documents |
|Aperçu du contenu |Les imprimés de travail du Conseil d'État sont la version imprimée des projets de textes examinés en séance par le Conseil d'État de 1800 à 1814. Elle a été composée par Joseph Marie de Gérando dans l’exercice de ses fonctions au Conseil d’État. Elle est actuellement conservée à la Bibliothèque du Conseil d’État. L'intégralité de la collection Gérando a été numérisée en l'an 2000 grâce au mécénat de la Fondation Napoléon. |
[Voir les documents](https://www.napoleonica.org/fr/collections/conseil_d_etat/search?page=0&pageSize=20)
## Description détaillée
La collection Gérando est la plus complète des collections non reliées des imprimés du conseil d’État. Elle comprend 3 255 documents, soit un total de 31 420 pages imprimées. Elle a été composée par Joseph Marie de Gérando dans l’exercice de ses fonctions au Conseil d’État entre 1808 et 1814.
## Genèse des imprimés de travail du Conseil d'État
Le Conseil d’État est créé par la Constitution de l’an VIII et chargé de préparer et discuter les projets de lois et de règlements à la demande du Gouvernement.
Les 5 sections du Conseil d’État ont examiné 79 187 affaires entre 1800 et 1814, dont 58 435 sont passées en assemblée générale, soit, en moyenne 5 700 affaires par an. Les ordres du jour et les procès-verbaux de ces séances ont brûlé en 1871.
La saisine du Conseil d’État s'effectue par l'envoi, au secrétariat général, d'un dossier préparé par le ministre concerné, présentant la difficulté à laquelle il se heurte ou le projet de texte qu'il désire soumettre à la compétence du Conseil État. Le dossier est transmis par le secrétariat général à la section compétente.
Ce dossier constitue la base des imprimés de travail du Conseil d’État. Un rapporteur est désigné par la section pour instruire le dossier transmis par le Gouvernement. Son examen entraîne la rédaction de nouveaux documents destinés à compléter les pièces initiales.
Pour faciliter les débats, certains projets en cours d’examen sont imprimés. Ces imprimés de travail sont ensuite distribués avant les séances à l’Empereur, aux ministres et aux conseillers d’États présents.
Les imprimés se présentent physiquement sous la forme de fascicules. Chacun d’entre eux rassemble des éléments variés : rapport du ministre, rapport de la section, rapport conjoint de plusieurs ministres ou rapport de sections réunies, projet d'arrêté puis de décret du ministre ou de la section, projet d'avis ou avis cité en référence, projet de loi, projet de règlement, projet de règlement d’administration publique, règlement précédent cité comme jurisprudence, statuts d'associations ou de congrégations religieuses, bilans chiffrés sous forme de tableaux (notamment budget d'administration), projet de sénatus-consulte, rédactions préparatoires des codes…
## Historique de la conservation
La collection de référence des imprimés de travail du Conseil d'État a été détruite, lors de l'incendie des archives de l'institution en mai 1871. Ces imprimés de travail ont été conservés grâce aux collections, plus ou moins complètes, constituées par des conseillers d’État en exercice. Ces imprimés de travail ont reçu de 1799 à 1814 une numérotation continue de 1 à 3 063, plusieurs rédactions successives pouvant être regroupées sous un même numéro. Cependant, selon le dépouillement réalisé de 1993 à 1995[^1], la collection complète conservée comporte 4 629 pièces différentes, dispersées dans 7 collections. Elle ne comprend sans doute pas l'ensemble des imprimés de l'époque mais en recense la majeure partie. Il est à noter toutefois que ces collections d’imprimés de travail ne rendent compte que de 5 % des affaires examinées par le Conseil durant cette période.
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_Installation du Conseil d'État au Palais du Petit-Luxembourg le 25 décembre 1799, par Louis-Charles-Auguste Couder, 1856 © Photo RMN-Grand Palais - H. Lewandowski)_
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[^1]: La Fondation Napoléon remercie M<sup>me</sup> Marie-Catherine Vignal-Souleyreau dont les travaux d'inventaire ont servi de base aux travaux de numérisation disponible sur Napoleonica les archives. |
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| contenu de la page de présentation en markdown (en) | # Corpus of 'imprimés' or printed working documents of the Conseil d'État
## Introduction to the corpus of Conseil d'État 'imprimés'
|Title | The 'imprimés' or printed working documents of the Conseil d'Etat |
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|Dates | 1800-1814 |
|Producer | Conseil d'État, France |
|Volume of material | 3,661 documents in the Gerando collection |
|Outline of the contents | The 'imprimés' or printed working documents of the Conseil d'Etat consist of the printed version of draft legislation discussed in the sittings of the Conseil d'Etat between 1800 and 1814. They have been conserved in seven more or less complete collections compiled by several Conseillers d'État. In the absence of the minutes of these sittings and the records of the matters discussed by the Conseil, entirely destroyed in 1871, these printed documents are a primary source of information on the development of legislation during the Consulate and Empire. |
[See the documents !](https://www.napoleonica.org/fr/collections/conseil_d_etat/search?page=0&pageSize=20)
## Detailed description: genesis of the 'imprimés' or printed working documents of the Conseil d'Etat
The Conseil d'État was created by the Constitution of An VIII and given the responsibility of preparing and discussing draft laws and regulations at the Government's request.
The 5 sections of the Conseil d'État discussed 79,187 projects between 1800 and 1814, 58,435 of which were passed in its general assemblies, which adds up to an average of 5,700 projects a year. The agendas and minutes of these sittings were destroyed by fire in 1871.
Submission of a project to the Conseil d'État involved sending the general secretariat a dossier prepared by the minister concerned, setting out the problem he had encountered or the draft legislation he wished to the Conseil d'État to consider. The dossier was passed on to the appropriate section by the secretariat.
It is this dossier that forms the basis of the 'imprimés' or printed working documents of the Conseil d'État. A rapporteur was designated by the section to prepare the file on the dossier provided by the Government. His examination of it led to the drawing up of further documents to complement the initial ones.
To facilitate the proceedings, certain projects under discussion were printed. These printed working documents were then circulated before the sittings to the Emperor, the Ministers and the Conseillers d'État present.
The printed documents took the physical form of bundles of texts. Each one consisted of various parts: the minister's report, the section report, the joint report of several ministers or combined sections, a draft order then decree of the minister or section, a draft opinion or opinion given as a reference, a draft bill, draft regulation, draft public service regulation, a previous regulation cited as an established precedent, articles of associations or religious congregations, statements backed up by figures in the form of tables (notably the public service budget), draft sénatus-consulte (senatus consultum), preliminary drafts of codes…
## Background to their conservation
We owe the conservation of these printed working documents to the more or less complete collections made by various Conseillers d'État. They are of very great importance to the historian as all the other original sources regarding the legislative activity of the Conseil d'État from 1799 to 1814 were lost in the fire of 1871. It is however regrettable that the printed documents of the Conseil d'État relate to just 5% of the matters discussed by the Conseil during this period.
These printed documents were numbered from 1 to 3,063 between 1799 and 1814, with several successive drafts grouped together under the same number[^1]. To date, 4,629 different printed documents have been located in various collections.
_Installation of the Conseil d'État at the Palais du Petit-Luxembourg, 25 December 1799, Louis-Charles-Auguste Couder, 1856 © Photo RMN-Grand Palais - H. Lewandowski)_
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[^1]: The Fondation Napoléon would like to thank M<sup>me</sup> Marie-Catherine Vignal-Souleyreau, whose inventory work served as the basis for the digitization work available on Napoleonica les archives. |
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| contexte en markdown (fr) | # Création du Conseil d’État
La Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) confie le gouvernement à trois consuls nommés pour dix ans. Elle leur adjoint (art. 52-53) un corps consultatif, le Conseil d’État, dont le Premier Consul nomme et peut révoquer les membres.
Dès le 3 nivôse an VIII (24 décembre 1799), le Premier Consul accueille les nouveaux conseillers d’État et reçoit leurs serments individuels. Bonaparte nomme vingt-neuf les présidents et conseillers, répartis en cinq sections (législation, intérieur, finances, guerre, marine). Le 4 nivôse an VIII (25 décembre 1799) a lieu l’installation officielle du Gouvernement au Luxembourg et la première assemblée générale du Conseil d’État.
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_Création du Conseil d'État, le 12 décembre 1799 d'apès Pierre Charles Simard. Photo ©Fondation Napoléon_
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# Missions du Conseil d’État
## Rôle législatif
**Rédaction et présentation des projets de lois devant le corps législatif.**
Les conseillers d’État préparent les lois et les règlements proposés par les Consuls. Sous le Consulat et l’Empire, le gouvernement a l’initiative exclusive de la loi, que ni le Tribunat, ni le Corps législatif ne peut amender. Le Conseil d’État est non seulement chargé de l’aspect technique de la rédaction des projets de lois, mais est aussi consulté sur leur contenu politique et social. L’activité législative du Conseil ne comprend pas seulement la préparation des cinq codes et des grandes lois sur l’organisation administrative, financière ou judiciaire, mais concerne aussi l’élaboration de certains sénatus-consultes, de nombreuses lois d’intérêt local, de règlements, de décrets, d’arrêtés, etc.
Dans le domaine législatif, certains conseillers (3 au maximum) choisis par le gouvernement sont chargés de présenter puis soutenir devant le Corps législatif chaque projet de loi du gouvernement (art. 53 de la Constitution). Le Tribunat, saisi, en discute, et émet un vœu favorable ou non. Ensuite, les législateurs, sans discussion, entendent conseillers d’État et tribuns puis votent l’adoption ou le rejet du projet proposé. Les positions souvent contraires entre conseillers et tribuns lors de ces présentations nourrissent entre eux un certain antagonisme.
Le rôle législatif le plus visible du Conseil d’État sous le Consulat et l’Empire fut sans doute la préparation, en un temps remarquablement court, des cinq grands codes napoléoniens : Code civil (1804), Code pénal (1810), Code de procédure civile (1806), Code d’instruction criminelle (1808), Code de commerce (1807).
**Les avis du Conseil**
L’institution joue aussi un rôle dans l’interprétation de la loi par des actes de portée générale. Cette fonction d’interprète de la législation accentue et renforce le rôle que joue le Conseil d’État dans la fixation du droit.
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_Papier à entête du Conseil d'État_
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## Rôle dans le contentieux juridictionnel
La Constitution de l’an VIII charge le Conseil d’État, sous la direction des Consuls, de résoudre les litiges entre une personne publique et une personne privée ou entre personnes publiques.
La Révolution avait supprimé les divers tribunaux administratifs et confié les litiges entre une personne privée et une administration publique à des administrations élues. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) réforme ce fonctionnement et confie aux conseils de préfecture le contentieux administratif départemental. Le Conseil d’État est désigné comme juge d’appel. Il statue aussi sur les recours contre les décisions prises par le conseil des prises (maritimes), et de la Cour des Comptes (à partir de 1807). Le Conseil n’est saisi du litige que par le chef de l’État, et ne peut entendre les arguments de la personne privée, ni verbalement ni par écrit. Il n’est pas tenu de motiver son jugement.
Par les décrets des 11 juin et 22 juillet 1806, une commission du contentieux est créée et reçoit les litiges avant la délibération du Conseil d’État. Elle comprend, sous la présidence du ministre de la justice, six maîtres des requêtes et six auditeurs. Les auditeurs font l’instruction, les maîtres des requêtes arrêtent l’avis de la commission. Une personne privée peut adresser son recours au Conseil d’État par l’intermédiaire d’un "avocat au Conseil d’État", office nouvellement créé.
La solution juridictionnelle des litiges n’a formé qu’une faible partie de l’activité du Conseil d’État sous le Premier Empire : de septembre 1806 à mars 1814, 1 646 affaires.
Si le chef de l’État n’intervient pas dans les jugements, il se réserve le droit de ne pas en tenir compte.
## Rôle administratif
Le Conseil d’État fut investi, par le décret du 11 juin 1806, d’un rôle dans la haute police administrative : cette attribution consistait à examiner la conduite d’un fonctionnaire dans l’éventualité de poursuites pénales ou de sanctions administratives.
Les articles organiques du Concordat de 1801 (26 messidor an IX, 15 juillet 1801, art. 6) accordaient au Conseil d’État la compétence de connaître les recours pour abus en matière ecclésiastique.
La compétence du Conseil s’étend aussi, sans que l’exige une loi ou un règlement, mais du seul fait de l’Empereur, au fonctionnement de certains services publics : les budgets des communes (lorsqu’ils sont supérieurs à 20 000 francs) de Hollande, d’Illyrie et des pays hanséatiques doivent être examinés par la section de l’Intérieur. Celle-ci, fort encombrée, peut faire adopter plus de cent projets de ce genre en une séance.
Travaux du Conseil d’État et de ses sections de 1800 à 1813.
Ces chiffres sont empruntés au Compte général des travaux du Conseil d'État et de ses comités
# Organisation et fonctionnement du Conseil d'État de 1800 à 1814
Le Conseil d’État examine en séance plénière des projets de lois, décrets, proposés par le chef de l’État.
Ceux-ci sont préalablement étudiés, selon leur sujet, au sein d’une des cinq sections spécialisées du Conseil d’État.
Deux commissions spéciales sont créées en 1806 dans le cadre des nouvelles attributions juridictionnelles du Conseil d’État : la commission des pétitions et celle, plus importante, du Contentieux administratif.
Les travaux du Conseil sont coordonnés par le secrétariat général, confié au baron Locré de 1799 à 1815. Ce dernier encadre aussi les nombreux huissiers, commis et copistes qui forment l’essentiel du personnel employé par le Conseil, en dehors de ses membres proprement dits.
## Organisation générale
### L’assemblée générale
Les séances du Conseil d’État réunissent tous les conseillers d’État en service ordinaire, les maîtres des requêtes à partir de 1806, et certains auditeurs. On y débat des projets d’actes et d’avis proposés par le chef de l’État.
### Cinq sections
Le premier règlement du Conseil d’État, daté du 5 nivôse an VIII (25 décembre 1799), divise l'institution en cinq sections, ayant chacune un président nommé par le Premier Consul.
Les sections sont chargées d’étudier et de préparer les projets avant leur examen en séance plénière. Ce procédé de double examen, d’abord au sein d’un groupe spécialisé puis en assemblée est un héritage de l’Ancien Régime. Les affaires les moins importantes peuvent n’être soumises qu’à l’examen de la section, mais ce procédé est peu fréquent.
Toutes les sections n’ont pas une égale activité. La section de l’intérieur est la plus chargée d’affaires, avec l’extension du territoire de l’Empire, et examine jusqu’à 4 700 dossiers chaque année. Celles de la Guerre et de la Marine ont un rôle moindre, du fait de l’existence depuis l’an X (1802) d’un Conseil de la Guerre et de la création d’un Conseil de la Marine en 1810, tous deux formés de conseillers d’État.
Entre 1800 et 1815, les compétences d'une section se définissent par rapport aux affaires et aux textes qui lui sont renvoyés par les ministères. L'inventaire des imprimés du Conseil d'État permet de dégager les principales questions qui lui sont soumises, en l'absence des ordres du jour de l'Assemblée générale et les procès-verbaux de l'Assemblée générale détruits en 1871.
* __Section des finances__
Entre 1800 et 1815, l'administration des contributions et des droits réunis réunit le plus grand nombre de projets de textes. C'est à cette époque que se mettent en place les modes de perception des impôts directs et indirects. Le rôle de la section des finances est essentiel dans l'organisation globale des contributions, notamment par le règlement de nombreux problèmes d'abus et de malversations. Tous les efforts de la section des finances et du ministère tendent à la liquidation de la dette publique et à la perception régulière des impôts.
* __Section de Législation civile et criminelle__
La section de législation est avant tout chargée de l'élaboration et de l'application des grands Codes napoléoniens. Son rôle de législateur paraît important. Elle veille à la mise en place des tribunaux du Consulat et de l'Empire et au recrutement des magistrats. On lui doit la réorganisation de la justice civile et criminelle et de ses différents niveaux de juridiction sous le Consulat et l'Empire.
* __Section de l’Intérieur__
La section de l'intérieur fait imprimer plus de 900 projets de textes entre 1800 et 1815. L'éventail de ses compétences est immense et ne peut être présenté de manière satisfaisante dans ce cadre trop restreint. L'étude détaillée de la section de l'intérieur doit encore faire l'objet de recherches approfondies.
Par exemple, la gestion budgétaire du Consulat et de l'Empire relève de la section de l'Intérieur, de même que les grands travaux, les affaires religieuses, l'ordre public, etc…
* __Section de la Guerre__
La section de la guerre est consultée pour l'organisation et le recrutement de l'armée, pour l'administration matérielle des troupes, les finances des armées, la justice militaire, et les récompenses.
* __Section de la Marine__
Outre l'organisation du ministère de la marine même, la section de la marine connaît les questions liées au commerce maritime, à la pêche et à la marine de guerre, justice maritime, colonies.
__Deux commissions spécialisées : pétitions et contentieux__
Deux commissions permanentes rattachées au Conseil d’État sont créées en 1806.
La commission des pétitions est chargée de faire un rapport sur les pétitions adressées ou présentées à l’Empereur. Elle comprend deux conseillers, quatre maîtres des requêtes et quatre auditeurs.
La commission du contentieux, beaucoup plus importante par ses attributions de juge suprême administratif, réunit sous la présidence du grand-juge, six maîtres des requêtes et six auditeurs. Les membres de ces commissions appartiennent en même temps à une section et prennent part à ses travaux.
### Le secrétariat général
Le Conseil d’État a un secrétaire général chargé de diriger ses bureaux. Le règlement du 5 nivôse an VIII (25 décembre 1799) fixe ses attributions : le secrétaire général reçoit les affaires renvoyées à ce corps par le chef du Gouvernement, les fait enregistrer et les transmet à la section compétente. Il est chargé de faire imprimer en vue des séances les rapports et projets importants et de convoquer les membres avant les assemblées. Il prend des notes et rédige les procès-verbaux aux séances du Conseil d’État et aux réunions des présidents de sections. Cette fonction est confiée le 4 nivôse an VIII (24 décembre 1799) à Jean-Guillaume Locré qui la conserve jusqu’à la fin des Cents-Jours, Première Restauration comprise.
### Le personnel du Conseil d’État
Le secrétaire général a également la haute main sur les bureaux du Conseil d’État : le personnel, d’abord peu important s’accroît rapidement. En 1800, les bureaux du Conseil d’État emploient 31 commis, employés, expéditionnaires et garçons de bureau.
L’organisation d’une véritable procédure contentieuse entraîne l’institution d’un greffe et d’un secrétariat de la section du Contentieux.
À la fin de l’Empire, les bureaux sont organisés en trois divisions (archives, procès-verbaux et enregistrement de la correspondance au départ) en plus des secrétariats de chaque section. En 1811, les crédits alloués pour la rémunération du personnel de bureau s’élèvent à 180 000 francs : le salaire moyen d’un commis avoisine alors les 1200 francs par an (salaire moyen d’un ouvrier 400 Francs /an en 1806). On peut donc supposer que le Conseil d’État napoléonien emploie dans ses bureaux plus de 200 personnes à la fin de l’Empire.
### La bibliothèque
Le Conseil d’État dispose d’une bibliothèque, tenue par Antoine-Alexandre Barbier. Composée à partir des dépôts littéraires parisiens, elle comprend près de 30 000 volumes, de nature diverse. Une partie est transférée à Fontainebleau après le réaménagement de Tuileries en 1805-1807, ne laissant au Conseil que les livres de droit. Cette riche bibliothèque et les importantes archives réunies par le Conseil dans l’exercice de ses activités ont disparu quand le Palais d’Orsay fut incendié par les Fédérés dans la nuit du 23 au 24 mai 1871.
## Les séances
### Calendrier
Le Conseil d’État est d’abord installé au Petit Luxembourg le 4 nivôse an VIII (25 décembre 1799). Il y reste cinquante-six jours.
Á partir du 30 pluviôse an VIII (19 février 1800) et jusqu’à la chute de l’Empire, il est logé dans l’aile Nord des Tuileries. L’assemblée se tient parfois au château de Saint-Cloud lorsque Napoléon y séjourne. Les membres et les services du Conseil d’État sont en activité toute l’année sauf le décadi, puis le dimanche. Un décret du 15 septembre 1810 prévoit que le Conseil sera mis en vacances du 1er octobre au 1er novembre, à l’exception des conseillers dirigeant un service public. En l’an VIII, les séances plénières se tiennent pendant plus de la moitié de la décade ; ensuite elles n’occupent plus que quatre jours par décade ou trois par semaine, puis deux dans la seconde moitié de l’Empire.
### Présidence des séances
Avant 1804, l’assemblée est présidée par l’un des consuls, le plus souvent par Bonaparte quand il est à Paris, à défaut par Cambacérès ou, plus rarement, par Lebrun. Pendant l’Empire, des décrets périodiques délèguent à Cambacérès, alors archichancelier, et en son absence à Lebrun, la présidence des séances lorsque l’Empereur est absent de Paris. En 1813 et 1814, cette fonction est confiée à l’Impératrice Régente qui s’y livre avec un certain ennui et laisse Cambacérès présider les débats, ce qu’il fait avec clarté et concision. En l’absence de Napoléon, tous les projets d’actes et d’avis débattus en assemblée lui sont envoyés par courrier : l’Empereur, même loin de Paris, peut encore choisir de les écarter, de les faire remanier ou de les signer.
# Les Conseillers d'État 1799 à 1815
## Présentation générale
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Les premiers membres du Conseil d’État lors de sa création en 1799 portent le titre de conseillers d’État. Deux catégories sont rapidement définies :
* les conseillers en service ordinaire qui travaillent au sein du Conseil
* les membres en service extraordinaire, mis à disposition d’autres administrations.
Dès 1803, un décret prévoit l’arrivée au Conseil d’État membres plus jeunes venus s’y former : les auditeurs, chargés en service ordinaire d’assister les sections dans leur travail et, en service extraordinaire, mis au service d’autres administrations : préfecture, sous-préfectures, intendance des pays occupés…
En 1806, un échelon intermédiaire est créé : les maîtres des requêtes, d’abord spécialisés dans le contentieux.
## Le choix des hommes : les premiers conseillers d’État
Vingt-neuf conseillers sont nommés le 4 nivôse an VIII (24 décembre 1799). Ils sont quarante à la fin de l’an VIII. Le choix de ces premiers conseillers d’État révèle un éclectisme politique certain dicté par le souci d’efficacité du Premier Consul, qui a fait le choix d’homme solides et compétents, notamment en matière juridique, plutôt que de partisans inconditionnels.
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_Conseiller d’État, Jean-Baptiste Isabey, Charles Percier. Photo ® RMN-Grand Palais/image RMN-GP Saint-Denis, ateliers d'art des musées nationaux, moulage et chalcographie_
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## Un grand corps
Dans l’ordre de préséance, le Conseil d’État est le second corps de l’État, et vient immédiatement après le Sénat lors des cérémonies publiques (ouverture des sessions du Corps législatif et du Tribunat, réception des ambassadeurs, couronnement, etc.)
Le Conseil d’État est, avec le Sénat, le Corps Législatif et le Tribunat, l’un des quatre corps en présence desquels devait prêter serment le chef de l’État (Consul à vie dans l’art. 43 du sénatus consulte du 16 thermidor an X, Empereur dans les deux ans suivant sa majorité pour le Sénatus consulte du 28 floréal an XII). Au sacre de 1804, c’est le plus ancien président de section du Conseil d’État, Defermon, qui, avec les présidents des trois assemblées, présente à l’Empereur la formule du serment de respecter la Constitution. Tout conseiller d’État revêtu de son costume a droit, individuellement et en tout lieu aux honneurs militaires.
Les conseillers d’État jouissent aussi de quelques privilèges juridiques.
Tous les membres du Conseil d’État étaient en principe révocables mais il n’y eut en fait que deux révocations : Frochot et Portalis fils.
Les trois-quarts des ministres nommés après nivôse an VIII (décembre 1799) sont issus du Conseil d’État, soit dans l’ordre chronologique : Barbé-Marbois, Dejean, Regnier, Portalis, Champagny, Mollien, Clarke, Cretet, Bigot de Préameneu, Montalivet, Lacuée, Daru, Molé.
## Service ordinaire et service extraordinaire
À l’origine, il n’y a qu’une seule catégorie de conseillers d’État. Un arrêté du 7 fructidor an VIII (26 août 1800) distingue les conseillers qui assurent à Paris " le service ordinaire " et ceux du " service extraordinaire " consistant " soit en fonctions permanentes, soit en missions temporaires. "
Les membres du Conseil en service extraordinaire peuvent exercer la fonction de préfet en département, être envoyés auprès des armées en campagne ou en mission dans les territoires nouvellement annexés pour mettre en place leur réorganisation administrative.
Ces deux types de service s’appliquent par la suite aux auditeurs (créés en 1803) et aux maîtres des requêtes. L’existence du service extraordinaire est un signe du rôle du Conseil d’État comme pépinière d’administrateurs : à la fin de l’Empire, le Conseil compte une centaine de membres en service ordinaire et plus de 250 en service extraordinaire.
## Conseillers d'État
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_Conseiller d'État, Chataingier graveur. © Gallica.BNF.fr/Bibliothèque nationale de France_
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De 1799 à 1814, cent douze conseillers d’État ont appartenu au service ordinaire, dont 66 furent nommés sous le Consulat et 46 sous l’Empire. 66 % d’entre eux ont aussi appartenu au service extraordinaire. Quarante-sept n’y consacrèrent que quelque temps, et vingt-sept y terminèrent leur carrière.
Européens au Conseil
Napoléon voulait voir au Conseil des hommes des pays annexés : de 1802 à 1811, six Italiens[^1], un Rhénan[^2], quatre Hollandais[^3] et un Allemand[^4] furent nommés conseillers d’État.
**Conseillers en service ordinaire hors section**
En l’an X apparaissent des conseillers en service ordinaire hors section : il s’agit de hauts fonctionnaires parisiens, trop absorbés par leurs fonctions pour participer au travail des sections mais aptes à prêter leur concours lors des assemblées générales.
Traitement
Le traitement des conseillers d’État est confortable : 25 000 francs par an pour les conseillers, 30 000 francs par an pour les présidents de section. De 1802 à 1810, Napoléon fait régulièrement verser à certains d’entre eux une gratification supplémentaire de 10 000 à 15 000 francs.
Auditeurs
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Chiffres
Un arrêté consulaire du 19 germinal an XI (9 avril 1803) crée seize postes d’auditeurs au Conseil d’État. Le décret du 28 décembre 1809 réorganise le service des auditeurs près du Conseil d’État.
| Année | Nombre d’auditeurs nommés chaque année de 1803 à 1814 |
|-------|-----|
| An XI | 8 |
| An XII | 3|
| An XIII | 2|
| An XIV 1806 | 24|
| 1807 | 6|
| 1808 | 1|
| 1809 | 49|
| 1810 | 318|
| 1811 | 42|
| 1812 | 6|
| 1813 | 5|
| 1814 | 6|
| Total[^5]| 470|
## L’auditorat, pépinière d’administrateurs et instrument de ralliement
Presque tous les auditeurs ont entre vingt et trente ans, et plusieurs d’entre eux ont déjà exercé une fonction administrative. L’auditeur " en service ordinaire " est attaché à une section et à un ministre. Il effectue pour eux des démarches, prend des renseignements, prépare des dossiers, rédige des rapports. Ces travaux, et le fait d’assister en spectateurs aux séances des sections et à l’assemblée générale du Conseil d’État, préparent ces jeunes gens à de responsabilités administratives plus importantes. La plupart des auditeurs passent en service extraordinaire. Plusieurs sont, pendant quelques mois ou plusieurs années, intendants d’une circonscription en pays ennemi ou étranger occupé par l’armée française. Beaucoup d’entre eux deviennent sous-préfets et quelques-uns directement préfets à moins de trente ans.
Un but indirect de l’institution de l’auditorat est aussi d’attirer au service de l’État des jeunes gens de familles très aisées[^6] ou prestigieuses[^7] (ancienne noblesse de robe ou même d’épée) : les auditeurs sont surtout recrutés d’après leur parenté ou sur recommandation. L’institution des auditeurs était ainsi une voie ouverte aux ralliements. Les auditeurs ne sont pas rémunérés par le Conseil d’État et doivent donc justifier d’un revenu personnel minimum de 6000 francs par an.
De même, Napoléon souhaite rallier l’élite sociale des pays conquis en faisant entrer dans l’administration des représentants des principales familles de ces pays. Dès les premières années des jeunes gens issus de l’aristocratie belge[^8] ou génoise devinrent auditeurs après l’avoir demandé comme une faveur. Il y eu aussi des nominations d’office, notamment en Italie en 1809 et en Belgique, contre la volonté des bénéficiaires…
## Maîtres des requêtes
La création des maîtres des requêtes, titre hérité du Conseil du Roi de l’Ancien Régime, obéit à une logique différente de celle de la création des auditeurs. L’écart entre le rang d’un conseiller et celui des auditeurs est très large et il parut utile de créer un poste intermédiaire, pour des hommes moins jeunes et déjà expérimentés. Le décret du 11 juin 1806 crée le titre de " maître des requêtes ", sans limiter le nombre des titulaires, et en nomme onze auxquels un autre fut ajouté le 26 juin. Huit d’entre eux sont affectés au service ordinaire du Conseil, avec un traitement annuel de 5000 francs. Soixante-douze maîtres des requêtes sont nommés pendant l’Empire, mais les huit dernières nominations ne furent que des récompenses honorifiques.
Le service ordinaire des maîtres des requêtes a d’abord consisté à s’occuper du contentieux administratif relevant du Conseil d’État. Cela leur donnait accès aux assemblées générales avec droit à la parole.
Au début de 1810, ils sont répartis entre les sections et associés à l’ensemble du travail de celles-ci.
## Répartition des membres du Conseil d'État de 1800 à 1814
[^1]: Galli (an XI) et Asinari Saint-Marsan (1807) du Piémont, Corvetto (an XIV) de Gênes, Giunti (1809) et Néri Corsini (1809), de Toscane, Bartolucci (1811) venu de Rome.
[^2]: De Noë (an XII-1806).
[^3]: Appelius, Van Maanen, Gogel (en 1810), Van der Heim (en 1811), tous anciens ministres du roi Louis.
[^4]: Arrêté individuel du 14 floréal an X, nommant conseillers d’État le préfet de Police Dubois et le président du tribunal de cassation Muraire, et précisant qu’ils ne feront partie d’aucune section. Cette pratique est confirmée par l’article 3 du décret du 11 juin 1806.
[^5]: 28 personnes ne furent pas auditeurs : erreur de nom, problèmes de santé, double emploi…
[^6]: Laborde-Méréville, Perregaux, Lecouteulx, fils de financiers.
[^7]: La Tour Maubourg, Houdetot, Tournon, Broglie, Breteuil…
[^8]: D’Arberg, Stassart, Vischer de Celles. |
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| contexte en markdown (en) | # The Emergence of the Conseil d'Etat
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_Foundation of the Conseil d'État, 12 December 1799, after Pierre Charles Simard. Photo ©Fondation Napoléon_
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## Foundation
The Constitution of 22 Frimaire an VIII (13 December 1799) established government by three consuls appointed for a ten-year term of office. A consultative body, the Conseil d'Etat, was attached to them (art. 52-53), and its members were appointed and could be removed from office by the First Consul. This body was responsible for drawing up bills, the system of public administration and for resolving administrative disputes, under the direction of the Consuls.
The idea undoubtedly originated with Sieyès and was adopted by Bonaparte.
On 3 Nivôse Year VIII (24 December 1799), at an unofficial meeting, the First Consul received the new conseillers d'Etat and swore them in individually. Bonaparte appointed twenty-nine conseillers to five sections (Législation (legislation), Intérieur (domestic affairs), Finances (finance), Guerre (war) and Marine (navy)). On the same day he appointed the presidents of each section. (13 December 1799)
The Government was officially installed at the Palais du Luxembourg on 4 Nivôse, An VIII (25 December 1799), and the first general assembly of the Conseil d'Etat was then held. On 5 Nivôse (26 December 1799), its first ruling, which owed a great deal to Cambacérès, Boulay and Roederer, established the internal organisation and remit of the Conseil.
## Missions of the Conseil d'État
### Legislative role
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The Conseil's legislative role was defined by article 52 of the Constitution of An VIII.
The Conseillers d'État prepared not only major laws but also regulations proposed by Bonaparte. A significant minority in the Tribunate, in defiance of Bonaparte from An IX on, did not hesitate to speak of the "draft bills of the Conseil d'État".
During the Consulate and the Empire, only the government could initiate legislation, which neither the Tribunate nor the Legislative Body could amend. The Conseil d'État was not only responsible for the technical aspect of drafting bills, but was also consulted on the political and social content of those bills. The legislative activity of the Conseil did not just include the preparation of the five codes and the major laws on administrative, financial and judicial organisation, but also involved the preparation of certain sénatus-consultes, numerous laws of local relevance, regulations, decrees, orders, etc. The only matter that the Conseil d'État could not deal with was treaties.
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_Conseiller d’État, Jean-Baptiste Isabey, Charles Percier. Photo ®RMN-Grand Palais/image RMN-GP Saint-Denis, ateliers d'art des musées nationaux, moulage et chalcographie_
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In the legislative field, a few conseillers (3 at the most) chosen by the government were given a complementary task, namely: to present and then support before the Legislative Body each of the government's draft bills (art. 53 of the Constitution). Put before the Tribunate, these were discussed, and a vote was taken 'for' or 'against'. A few days later, the legislators, without discussion, gave a hearing to the conseillers d'État and Tribunes and then voted to pass or reject the proposed draft. It was not unusual for contrary positions between conseillers and Tribunate members during these presentations to produce to a certain amount of antagonism.
The most visible legislative role of the Conseil d'État during the Consulate and Empire was without doubt the drawing up, in a remarkably short time, of the five great Napoleonic codes: Code of civil law (1804), Code of criminal law (1810), Code of civil procedure (1806), Code of criminal procedure (1808), Code of mercantile law (1807).
### Opinions of the Conseil
The preparation of draft bills was not the only task of the Conseil d'État in the legislative field. The institution also played a role in interpreting the law through acts which had a general impact. This function of interpreting legislation accentuated and reinforced the role played by the Conseil d'État in establishing the law.
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_Conseil d'État letterhead_
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### Judicial role in contentious or litigious matters
The Constitution of An VIII gave the Conseil d'État, under the direction of the Consuls, the responsibility of "resolving difficulties that arise in administrative matters". This vague wording referred in fact to disputes between a public figure and a private individual or between public figures.
The Revolution had abolished the various administrative courts and referred disputes between a private individual and a public service to the elected administrations. The law of 28 Pluviôse, An VIII (17 February 1800) reformed this arrangement and referred regional administrative litigation to the prefecture counsels. The Conseil d'État was designated as judge in appeal. It ruled also on appeals against decisions taken by the (maritime) prize courts, and the Cour des Comptes (after 1807).
However, a dispute was only referred to the Conseil by the Head of State, and the Conseil could not hear the arguments of the private individual, either verbally or in writing. It was not required to give reasons for its judgement. The decrees of 11 June and 22 July 1806 then altered this arrangement.
A judicial committee was created and received disputes before their deliberation in the Conseil d'État. It was composed of six maîtres des requêtes and six auditeurs, under the presidency of the minister of justice. The auditeurs carried out the investigation, the maîtres des requêtes decided on the committee's opinion. A private individual could lodge an appeal with the Conseil d'État through a "lawyer of the Conseil d'État", a newly created office.
In fact, the judicial solution of disputes was only a small part of the work of the Conseil d'État during the First Empire. In the Archives Nationales, two records of the judicial committee mention a total of 1,646 cases between September 1806 and March 1814. These judgements were always made under the authority of the Head of State, who did not however take part in the judgement, but reserved the right to disregard it.
### Administrative role
On the borderline between judicial and administrative powers, the Conseil d'État was invested, by the decree of 11 June, 1806, with a role in high-level law enforcement: these powers consisted of examining the conduct of a public servant in the event of prosecution or administrative sanctions.
The organic articles of the Concordat of 1801 (26 Messidor, An IX, 15 July 1801, art. 6) gave the Conseil d'État the jurisdiction to deal with appeals on abuses in ecclesiastical matters.
Many other questions of an administrative nature fell within the province of the Conseil d'État. A number of laws and decrees regulating religious, political or administrative matters required decrees from the Conseil so as to establish the practical forms of their application.
The jurisdiction of the Conseil also extended, without the requirement for a law or regulation, but due solely to the Emperor, to the operation of certain public services outside France. The budgets of the communes (when these exceeded 20,000 francs) in the kingdom of Holland, the Illyrian provinces and the Hanseatic cities had to be examined by the Section de l'Intérieur. This highly overloaded department managed to pass more than one hundred drafts of this type in one sitting! |
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