| identifiant | gerando2919 |
|---|---|
| fait partie de | conseil_d_etat |
| est validé | oui |
| date | 1810/07/05 00:00 |
| titre | Rapports, projets d'avis et de décret, sur les procès qui s'élèvent entre les communes ou plusieurs sections de commune |
| texte en markdown | <p>2062</p> <p>SECTION de l'intérieur.</p> <p>M. le Baron Pasquier, Rapporteur.</p> <p>1.<sup>re</sup> Rédaction.</p> <p>15,892.</p> <div> <h1>RAPPORTS, PROJETS D'AVIS ET DE DÉCRET,<br>Sur les Procès qui s'élèvent entre les communes ou plusieurs Sections de commune.</h1> </div> <div> <h1>RAPPORT DU MINISTRE DE L'INTÉRIEUR.</h1> <p>Sire,</p> <p>L'édit du mois d'août 1683 défend aux créanciers des communes d'intenter contre elles, en la personne de leurs officiers municipaux, aucune action, même pour emprunt légitime, qu'après qu'ils en auront obtenu la permission par écrit des intendans et commissaires départis (aujourd'hui des préfets), à peine de nullité <pb n="(2)" />de toutes les procédures qui pourraient être faites au préjudice, et des jugemens rendus en conséquence.</p> <p>Par arrêté du 10 vendémiaire an 10, Votre Majesté a rappelé les parties intéressées à l'exécution de cet édit, et elle a eu lieu jusqu'à ce jour ; mais le Code de procédure civile fait douter si cette exécution est encore légitime et obligatoire.</p> <p>Ce Code règle la forme des procédures civiles et les délais dans lesquels elles doivent être faites.</p> <p>Ces formes sont applicables aux communes, parce que les lois laissent celles-ci sous l'empire du droit commun pour toutes les contestations que leurs intérêts font naître.</p> <p>Cependant quelques modifications à cet état de choses ont paru nécessaires aux communes, et le Code de procédure civile règle, 1.<sup>o</sup> art. 49, que les demandes qui les intéressent sont dispensées du préliminaire de la conciliation ; 2.<sup>o</sup> art. 69, que les assignations seront données à la personne ou au domicile du maire ; 3.<sup>o</sup> art. 481, que les communes seront encore reçues à se pourvoir par la voie de la requête civile, si elles n'ont été défendues, ou si elles ne l'ont été valablement ; 4.<sup>o</sup> enfin, art. 1032, que les communes et les établissemens publics seront tenus, pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives.</p> <p>Mais ce Code ne porte nulle part que les créanciers des communes ne pourront les appeler devant les tribunaux, sans y avoir été autorisés par les préfets ; et ce Code déclarant abrogés toutes lois, coutumes, usages et réglemens relatifs à la procédure civile, il paraît en résulter que les tribunaux peuvent accueillir les poursuites judiciaires des créanciers des communes, et c'est ce qu'a fait en 1807 la cour d'appel séant à Pau, en faveur d'un particulier qui répétait contre une commune des frais de procédure.</p> <p>Il paraît que cette cour a été aussi déterminée à ne pas considérer le défaut d'autorisation comme une irrégularité, parce que <pb n="(3)" />les avoués des communes sont, dit-on, censés autorisés à les poursuivre eux-mêmes, par l'autorisation qu'elles ont reçue pour plaider en demandant ou en défendant, et conséquemment pour constituer des avoués.</p> <p>Le Code de procédure civile ne leur concède point ce privilége ; et la conséquence qu'ils tirent de l'autorisation donnée aux communes pour plaider, ne me paraît pas fondée.</p> <p>Je crois devoir aussi faire observer ici que le Code de procédure civile, qui règle le délai des ajournemens à huit jours, n'a pas prévu le cas où les communes sont attaquées, soit au pétitoire, soit au possessoire.</p> <p>Dans ce cas, les demandeurs ne sont point tenus de se pourvoir d'une autorisation de l'autorité administrative ; mais s'il est dans l'intention de Votre Majesté de maintenir l'exécution de l'édit du mois d'août 1683, et même de la loi du 14 décembre 1799, constitutive des municipalités, qui ne permettent pas aux communes d'intenter une action ni de se défendre sans y avoir été autorisées, ces communes n'auront jamais le temps nécessaire pour se pourvoir des autorisations des conseils de préfecture, lors même qu'elles seraient voisines du chef-lieu du département, parce qu'elles n'auraient pas celui de chercher et de réunir leurs titres, ni le conseil de préfecture celui de les examiner pour se former une opinion et donner ou refuser son autorisation en connaissance de cause.</p> </div> <pb n="(4)" /> <div> <h1>RAPPORT DE LA SECTION DE L'INTÉRIEUR.</h1> <p>La section de l'intérieur, ayant eu à délibérer sur le rapport ci-dessus du ministre de l'intérieur, a reconnu que les questions qu'il présente et celles qu'il fait naître étaient d'une importance assez grande pour qu'il ne fût pris aucun parti avant que la matière eût été parfaitement approfondie : elle a, en conséquence, chargé le rapporteur, qui était alors M. le Comte Portalis, de rédiger un mémoire sur toute cette partie de la législation. C'est ce mémoire qu'elle fait imprimer aujourd'hui ; et c'est après en avoir adopté les bases, qu'elle a l'honneur de proposer le projet d'avis et celui de décret qui viennent ensuite.</p> </div> <div> <h1>MÉMOIRE<br>Sur les Formalités qui sont en usage dans la Procédure lorsque les Communes sont en instance, et sur la meilleure manière de les simplifier.</h1> <p>Le ministre de l'intérieur a présenté à Sa Majesté quelques observations sur les dispositions du Code de procédure civile relatives aux poursuites directes en matière de créance et de propriété, auxquelles les communes sont exposées.</p> <p>D'un autre côté, il s'est présenté à la section de l'intérieur plusieurs difficultés sur la question de savoir comment des communes ou des sections de commune pouvaient être autorisées à plaider l'une contre l'autre, et l'on a agité si même, lorsqu'il s'agit d'une question de propriété, il ne serait pas convenable de faire décider administrativement les discussions qui s'élèvent ou peuvent s'élever journellement entre les communes.</p> <pb n="(5)" /> <p>La section a paru desirer qu'il fût fait, à cette occasion, quelques recherches, tant sur l'ancienne législation que sur la nouvelle, et enfin sur la situation actuelle des communes.</p> <p>Pour mieux apprécier la marche suivie par nos législateurs, il faut remonter aux principes généraux de la matière.</p> <p>A prendre les choses abstractivement, il n'y a, à proprement parler, que des individus dans la société comme dans la nature. Mais chaque citoyen a deux espèces d'existence, une existence absolue, et une existence relative. Cette existence relative tire son origine des liens particuliers qui l'unissent plus immédiatement à ce qui l'entoure, et qui forme dans la grande société ces petites sociétés qui en sont les élémens. On doit donc distinguer, dans chaque citoyen, deux espèces d'intérêts ; l'intérêt qui lui est personnel et purement privé, et un intérêt qui lui est commun avec tous les autres membres du même corps ou de la même communauté : ce dernier intérêt se compose lui-même de deux autres intérêts, savoir, celui du citoyen en tant que membre d'une association ou d'une communauté particulière, et du citoyen en tant que membre du corps entier de l'État.</p> <p>Les communautés d'habitans ou les communes sont des espèces d'individus collectifs, qui ont une constitution particulière. L'intérêt de chaque particulier à la chose publique ne peut avoir d'activité que dans ceux qui sont choisis et préposés pour la représenter. Le corps seul peut agir, et il est de l'essence d'un corps de ne pouvoir agir que par le ministère de certaines personnes légalement déléguées pour le représenter.</p> <p>Ces principes étaient généralement la base de notre jurisprudence ancienne. A la vérité, la loi romaine avait voulu qu'à défaut d'administrateur, un étranger pût défendre la communauté, parce que, disait-elle, sa condition en devient meilleure. Il faut observer que, dans ce cas, l'étranger agissait à ses risques, périls et fortune : s'il réussisait, la commune recueillait le fruit de sa généreuse intervention ; s'il échouait, il portait seule le poids de sa condamnation.</p> <p>Mais la même loi défendait à toutes sortes de personnes d'intenter aucun procès au nom d'une communauté, sans en avoir reçu le pouvoir des principaux citoyens ; et l'article 11 d'un arrêt du Conseil d'état, du 18 novembre 1681, fait défenses aux maires, échevins, etc. des communautés d'intenter aucune action, ni commencer aucun procès tant en cause principale que d'appel et requête civile, intervenir ou prendre fait et cause, sans une délibération prise de l'avis au moins des <pb n="(6)" />deux tiers des délibérans. Cette délibération devait être suivie d'une consultation qui la justifiât, en établissant le droit de la communauté sur sa prétention ; et s'il n'y avait point de consultation, la partie qui avait été mise en cause pouvait demander son relaxe d'instance. Il fallait de plus que la consultation fût rapportée à une assemblée de communauté, afin qu'on y fît les observations convenables, et qu'on examinât si elle était conforme à son objet. Il fallait donc que la délibération portât de consulter et de rapporter la consultation au conseil, avant qu'on en suivît les conclusions ; et si la délibération ne contenait pas ces deux clauses, elle était cassée.</p> <p>D'autre part, les communautés sont plusieurs fois intervenues dans des causes particulières, sous prétexte que l'intérêt général du corps est lié à l'intérêt privé de chaque membre. Quelques arrêts ont accueilli ces interventions lorsqu'elles avaient évidemment pour but l'utilité publique, et principalement lorsqu'il s'agissait d'affaires criminelles ou de police, dans lesquelles les magistrats locaux se portaient accusateurs. Mais un plus grand nombre d'arrêts, parmi lesquels s'en trouvent plusieurs de réglement, décident que les communautés ne peuvent faire aucune poursuite en leur nom, pour raison d'aucun crime, ni prendre en main la cause des particuliers accusés, à moins que ces particuliers n'eussent agi pour la communauté, et à raison d'un fait licite.</p> <p>Mais, s'il ne restait pas entièrement à craindre, d'après ces précautions, que les administrateurs des communes pussent impunément, par leur collusion, leur indolence, ou leur mauvaise foi, sacrifier l'intérêt public, ou qu'ils n'entreprissent à leur gré, et souvent pour leur intérêt particulier, des procès au nom des communautés, et ne les fissent mal-à-propos se consumer en frais, on n'en jugea pas moins nécessaire d'appeler sur cet objet important la surveillance de l'autorité supérieure, de peur que les sources de la prospérité publique ne vinssent à être taries par des dépenses sans utilité et de continuels frais de justice. Aussi le même arrêt du Conseil que nous avons déjà cité, obligeait-il les administrateurs des communautés, outre la délibération dont il a déjà été fait mention, à rapporter, avant plaider, la permission par écrit de l'intendant.</p> <p>Mais les communes peuvent se présenter en justice de deux manières, ou pour attaquer, ou pour se défendre.</p> <p>La loi romaine décidait à cet égard que les tiers pouvaient exercer, contre une communauté, toutes les actions qui compétaient à la commune contre les tiers.</p> <pb n="(7)" /> <p>Néanmoins, comme on ne peut intenter une action contre une commune sans l'entraîner dans des frais indispensables à sa défense, et que toute bonne administration doit chercher à prévenir, par un édit du mois d'avril 1683 il fut défendu aux créanciers des communautés d'intenter contre elles, en la personne des maires, échevins, etc. aucune action, même pour emprunt légitime, qu'après qu'ils en auraient obtenu la permission par écrit des intendans, dont ils devaient faire donner copie avec l'exploit de demande, à peine de nullité de toutes les procédures qui auraient pu être faites au préjudice et des jugemens rendus en conséquence.</p> <p>Le même édit renouvela les dispositions de l'arrêt du conseil de 1681, que nous avons déjà cité.</p> <p>A cette époque, où l'administration intérieure du royaume, débarrassée de toutes les entraves causées par l'influence des seigneurs, l'indépendance des provinces et des villes, et la faiblesse de l'autorité royale, commençait à se régulariser, on chercha à détruire les derniers restes de l'anarchie des temps passés, et à prévenir ces procès innombrables et ruineux des communautés entre elles ou avec leurs habitans, qui, après le fléau des guerres locales et des discordes intestines, étaient une des plus cruelles plaies de l'État. On considéra le souverain comme le tuteur commun de tous les intérêts des communes, parce qu'on se convainquit bien que cette manière collective de considérer les citoyens, et ces associations locales d'intérêts privés, n'avait lieu dans un grand État que pour l'intérêt public : on attacha une grande importance à établir plus d'uniformité dans la manière de procéder, et à faire intervenir l'autorité supérieure dans tous les procès communaux en l'environnant de toutes les lumières locales, parce qu'à mesure qu'on vit les choses de haut, et qu'on pût en saisir l'ensemble, on se persuada que l'intérêt bien entendu d'une communauté était moins de faire valoir tous ses droits que de ne s'en prévaloir que d'une manière utile.</p> <p>Parcourons la législation qui fut la suite de cette nouvelle manière d'envisager les objets.</p> <p>Une déclaration du Roi, du 2 août 1687, renouvela les dispositions de l'édit du mois d'avril 1683.</p> <p>Une autre déclaration du Roi, du 2 octobre 1703, en confirma les dispositions, et y en ajouta deux nouvelles : par l'une, elle mit à la charge des syndics, échevins, etc. les frais des procès qu'ils auraient entrepris sans autorisation préalable ; par l'autre, elle défendit aux procureurs d'occuper, et aux juges de <pb n="(8)" />rendre aucun jugement sur les affaires qui concernent les communautés, qu'il ne leur fût apparu de la délibération des habitans, autorisés par les intendans, à peine de la nullité de la procédure et des jugemens, et de répondre en leur nom des dommages et intérêts des parties.</p> <p>Cette dernière disposition fut considérée dans l'usage comme s'étendant également, et aux procès dans lesquels les communes ne faisaient que se défendre, et à ceux dans lesquels elles agissaient comme poursuivantes. Les expressions mêmes de la dernière partie de la loi conduisaient à cette interprétation, et les arrêts y sont conformes. Néanmoins, dans notre ancienne jurisprudence, une communauté qui plaidait au civil ou au criminel, sans l'autorisation de l'intendant, ne faisait pas par cela seul une procédure nulle. L'omission de ce préalable n'avait que l'effet de soumettre les administrateurs aux dépens en propre, dans le cas où la procédure était mauvaise. On alléguait, à l'appui de ce principe, que, dans les procédures criminelles sur-tout, l'urgence des circonstances, et la crainte de laisser perdre les preuves, pouvaient exiger une plainte promptement et secrètement portée.</p> <p>Quoi qu'il en soit, un arrêt du conseil, du 8 août 1713, non revêtu de lettres patentes, décida que les formalités prescrites pour les procès où les communes seraient demanderesses, seraient pareillement observées dans les instances où elles seraient défenderesses, et ce, sous les mêmes peines contre les maires échevins, juges, procureurs et autres.</p> <p>Une déclaration du Roi, du 6 avril 1717, renouvela d'une manière plus expresse les dispositions de celle du 2 octobre 1703.</p> <p>On pourrait citer plusieurs arrêts rendus en exécution de ces déclarations.</p> <p>Un édit du Roi, du mois d'août 1764, réunit en un seul corps les différentes dispositions législatives intervenues sur cette matière. L'article 44 ajoute seulement que les villes et bourgs n'auront pas besoin de l'autorisation des intendans pour défendre aux appels des jugemens qui auront été rendus en leur faveur, ou pour se pourvoir pardevers le Roi.</p> <p>Enfin, une déclaration du roi, du 13 avril 1761, décide que quand les délibérations des communautés ne sont ni autorisées par l'intendant, ni signées ou avouées par un nombre d'habitans qui supportent entre eux au moins la moitié de la taille de la paroisse, on peut opposer la fin de non-recevoir à ceux qui procèdent sous le nom des habitans ; et un arrêt du Conseil d'état, du 28 octobre 1774, fait défenses aux créanciers des villes et des communautés <pb n="(9)" />de poursuivre le paiement de leurs dettes, autrement que par la voie de la vérification et la permission d'en faire l'imposition.</p> <p>Telle était la législation française à ce sujet avant la révolution. Depuis, on ne s'est point écarté de ces mêmes principes.</p> <p>La loi du 14 décembre 1789 porte, art. 34, que les conseils généraux des communes doivent nécessairement être convoqués toutes les fois qu'il s'agit de procès à intenter ou de procès à soutenir, dans le cas où le fond du droit est contesté ; l'article 36 de la même loi statue que les délibérations des conseils généraux, prises dans les cas prévus en l'article 34, ne sont exécutées qu'après l'approbation du directoire de département. L'article 3 du 29 vendémiaire an 5 est conçu d'une manière encore plus précise ; il porte que les agens ou leurs adjoints, ni les officiers municipaux, ne pourront suivre aucune action devant les autorités constituées, sans y être préalablement autorisés par l'administration centrale du département, après avoir pris l'avis de l'administration municipale.</p> <p>La loi du 28 pluviôse an 8 attribue aux conseils de préfecture la connaissance des demandes formées par les communes à fin de plaider.</p> <p>Le Gouvernement consulaire fit revivre, par son arrêté du 17 vendémiaire an 10, les dispositions de l'édit de 1683, à l'égard des créanciers des communes. <q>Les créanciers des communes, dit cet arrêté, ne pourront intenter contre elles aucune action, qu'après qu'ils en auront obtenu la permission par écrit du conseil de préfecture, sous les peines portées par l'édit du mois d'août 1683.</q> Enfin l'arrêté du Gouvernement du 24 germinal an 11 a prévu le cas où une ou plusieurs sections d'une même commune, possédant des droits particuliers, plaideraient contre d'autres sections de la même commune. L'autorisation est exigée comme à l'ordinaire, et on a prescrit en outre les formes nécessaires pour faire représenter valablement en justice les sections engagées dans la procédure.</p> <p>Depuis, le Code de procédure civile est intervenu ; cinq articles seulement de ce code important se rapportent à la matière qui nous occupe.</p> <p>L'article 39 dispense du préliminaire de la conciliation les demandes qui intéressent les communes.</p> <p>L'article 69 règle qu'elles seront assignées en la personne et au domicile du maire.</p> <pb n="(10)" /> <p>L'article 83 veut que les causes qui les concernent soient communiquées au ministère public.</p> <p>L'article 481 veut que les communes soient reçues à se pourvoir par la voie de la requête civile, si elles n'ont pas été défendues, ou si elles ne l'ont pas été valablement.</p> <p>Enfin, l'article 1032 établit que les communes seront tenues, pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives.</p> <p>Le ministre de l'intérieur expose que, si l'on veut concilier l'exécution de l'arrêté du 10 vendémiaire an 10 avec celle du Code de procédure civile, il faut s'expliquer positivement ; car ce code règle la forme des procédures civiles et les délais dans lesquels elles doivent être faites. Ces formes sont applicables aux communes qui sont laissées, par les lois, sous l'empire du droit commun, pour toutes les contestations que leurs intérêts font naître. De plus, ce code ne porte nulle part que les créanciers des communes ne pourront les appeler devant les tribunaux, sans y avoir été autorisés par les conseils de préfecture. L'article 1032 dit seulement que les communes seront tenues, pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives ; en outre, l'article 1041 abroge toutes lois, coutumes, usages et réglemens antérieurs, relatifs à la procédure civile.</p> <p>L'opinion du ministre de l'intérieur nous paraît fondée, et la section jugera sans doute qu'il est utile de proposer au Conseil d'état un projet d'avis par lequel il sera décidé que l'intention du législateur n'a point été d'abroger les lois et réglemens relatifs à l'administratioa des communes, mais seulement ceux relatifs à la procédure civile, de telle sorte que les communes et les établissemens publics ne peuvent se présenter ou être appelés en justice que dans les formes voulues par les lois concernant l'administration, bien qu'aussitôt qu'elles sont en instance, elles soient soumises à toutes les dispositions du Code de procédure civile.</p> <p>Le ministre de l'intérieur remarque, dans son Rapport, que les tribunaux accueillent déjà les poursuites judiciaires des créanciers des communes sans autorisation préalable. Il cite en exemple un arrêt, rendu en 1807, par la cour d'appel séant à Pau, en faveur d'un particulier qui répétait contre une commune des frais de procédure.</p> <p>Mais il paraît, par l'exposé même des motifs de cet arrêt, que la cour d'appel de Pau a été sur-tout déterminée à ne pas considérer le défaut d'autorisation <pb n="(11)" />comme une irrégularité, parce que les avoués des communes sont censés autorisés à poursuivre eux-mêmes la rentrée des frais de justice, en force de l'autorisation que ces communes ont reçue pour plaider, soit en demandant, soit en défendant, et conséquemment par l'acte de constitution d'avoués qui en a été la suite.</p> <p>Le ministre pense que le Code de procédure civile ne concède pas de privilége aux avoués, et que la conséquence que la cour d'appel de Pau tire de l'autorisation donnée aux communes pour plaider n'est pas fondée.</p> <p>Le Code de procédure civile ne contient, à la vérité, aucun texte positif sur ce sujet ; mais il me semble que la difficulté pourrait être levée, si l'on s'en rapportait à l'article 44 de l'édit du mois d'août 1764, contenant règlement pour l'administration des villes et principaux bourgs du royaume. Cet article porte : <q>Ne pourra néanmoins ladite autorisation être nécessaire pour défendre aux appels des sentences ou jugemens qui auront été rendus en faveur desdits villes et bourgs.</q></p> <p>Cette disposition de l'édit suppose que l'autorisation, une fois obtenue pour plaider, s'étend à toutes les suites nécessaires de l'instance autorisée. Sans doute il faudrait une autorisation nouvelle, s'il s'agissait pour la commune d'interjeter appel d'une sentence qui l'aurait condamnée, parce qu'en ce cas l'appel pourrait peut-être rendre sa condition pire ; mais il ne lui en faut point pour défendre l'arrêt qu'elle a obtenu, parce qu'elle a pour elle le préjugé puissant qui suit une première sentence favorable.</p> <p>De même, ne semble-t-il pas qu'un particulier qui a plaidé contre une commune dûment autorisée, ou qui s'est fait lui-même autoriser pour l'actionner, doit n'avoir pas besoin d'une autorisation nouvelle pour exercer son action toute entière ? Admettons qu'il est obligé de se faire autoriser de nouveau, pour interjeter appel d'un jugement qui l'a condamné : certainement on ne saurait requérir de lui cette formalité, s'il est appelé à défendre une sentence rendue en sa faveur.</p> <p>Or, peut-on, avec le ministre de l'intérieur, assimiler à un créancier ordinaire des communes, un particulier qui réclame des frais de procédure auxquels ces communes ont été condamnées ?</p> <p>Il dépendait sans doute de l'administration de ne pas autoriser la commune à plaider, ou le particulier à l'actionner ; mais une fois qu'elle a permis l'introduction de l'instance, peut-il dépendre d'elle d'empêcher l'exécution d'un <pb n="(12)" />jugement qu'elle a consenti qu'on provoquât ? Lorsque le conseil de préfecture a accordé l'autorisation de plaider, il a dû non-seulement calculer les chances de probabilité qui existaient en faveur de la commune, mais encore les suites inévitables de sa condamnation possible. Il a jugé que l'intérêt qu'elle avait à défendre, était assez grand, ou que les chances de succès étaient assez favorables, pour qu'elle pût hasarder les frais de la procédure. Il a donc, par l'acte même de son consentement, autorisé la partie adverse à répéter, contre la commune, les frais de cette procédure, dans le cas où celle-ci viendrait à succomber.</p> <p>Il me paraît donc que l'exemple cité par le ministre de l'intérieur est mal choisi, et qu'on ne peut assimiler aux créanciers ordinaires des communes, les citoyens qui ont obtenu contre elles des condamnations pour frais de justice.</p> <p>Il ne s'agit point ici du privilége des avoués, mais des principes de l'équité naturelle, qui ne permet pas de supposer qu'une commune puisse sans autorisation répéter les frais de procédure qui lui auraient été alloués, et que le particulier qui plaide contre elle, ne le puisse pas.</p> <p>Il faut observer de plus que la condamnation que poursuit dans ce cas le particulier contre la commune, n'est autre chose que la fixation de la somme à laquelle montent les frais auxquels elle a été condamnée ; et attendu que les revenus des communes ne sont pas saisissables, puisque leur affectation à une dépense quelconque est entièrement du ressort de l'autorité administrative, on ne voit pas quel inconvénient il pourrait résulter de laisser les particuliers poursuivre auprès des tribunaux la fixation de ces sommes, dont en définitif le paiement ne pourra leur être effectué sans le concours de l'autorité administrative.</p> <p>Il est cependant un cas où les répétitions de frais semblent pouvoir donner lieu à une action nouvelle, et par conséquent nécessiter une nouvelle autorisation ; c'est celui où l'avoué ayant poursuivi pour une commune viendrait à répéter contre elle un mémoire de frais faits par lui, et qui pourrait souvent se trouver très-exagéré. On conçoit alors que cette prétention de l'avoué doit être assimilée à celle de tout autre créancier de la commune, et qu'il ne peut par conséquent poursuivre contre elle sans en avoir obtenu la permission de l'autorité administrative, ainsi qu'il est prescrit par les lois et décrets.</p> <p>Le ministre de l'intérieur fait observer de plus à Sa Majesté que le Code de procédure civile, qui règle le délai des ajournemens à huit jours, n'a pas prévu le cas où les communes sont attaquées, soit au pétitoire, soit au possessoire.</p> <pb n="(13)" /> <p>Il remarque que, dans ce cas, les demandeurs ne sont point tenus de se pourvoir d'une autorisation de l'autorité administrative, mais que les communes étant toujours obligées à rapporter cette autorisation, elles n'auront jamais le temps nécessaire pour se mettre en règle dans le délai prescrit.</p> <p>Nous ne pouvons qu'adopter entièrement l'avis du ministre sur ce point. De deux choses l'une : ou il faut que les communes puissent se défendre sans autorisation, ou il faut qu'on leur accorde le temps nécessaire pour rapporter cette autorisation. Le législateur romain avait bien compris qu'il fallait plus de formalités et de plus longs délais pour mettre une communauté en demeure qu'un simple particulier, parce que les hommes apportent toujours moins de diligence à défendre les intérêts qui leur sont confiés, ou qui ne les touchent qu'indirectement, qu'à défendre leurs intérêts propres. Or, les communes étant nécessairement réduites à n'agir que par un procureur, la loi romaine voulait que les tribunaux, avant de prononcer contre elles par défaut, missent d'office leurs représentans en demeure, accueillissent tous défenseurs volontaires qui s'offriraient pour elles, ou même leur en déléguassent un.</p> <p>D'après ces considérations, nous pensons que l'article 72 du Code de procédure civile doit être interprété, d'autant que les communes devant être assignées au domicile du maire, il est possible que ce domicile soit éloigné du chef-lieu du département, et qu'on ne saurait exiger que ce maire défendît la commune en son propre et privé nom.</p> <p>La seule difficulté qui se présente, est la question de savoir si l'on peut déclarer interprétativement que les communes ont droit à un plus long délai, et de le fixer ; ou s'il ne serait pas nécessaire que cela fût fait par une loi ou par un décret, sauf à faire ensuite, s'il était nécessaire, confirmer ce décret par une loi. Il nous paraît que ce dernier mode devrait être préféré, puisqu'il s'agit, dans le fond, d'une dérogation au Code de procédure civile.</p> <p>Si nous passons actuellement à l'examen des questions qui ont été agitées à la section de l'intérieur, nous en trouverons facilement la solution dans les lois que nous avons rapportées et les principes que nous avons établis. On s'est d'abord demandé comment le même conseil de préfecture pouvait autoriser à plaider, l'une contre l'autre, deux communes ou deux sections de commune, puisqu'il fallait nécessairement, pour motiver son autorisation, qu'il jugeât le mérite de leurs prétentions réciproques.</p> <p>En effet, on ne doit pas supposer que le conseil de préfecture examine seulement <pb n="(14)" />si la commune qui demande à plaider a ou non des moyens pécuniaires suffisans pour le faire. En bon et loyal tuteur, il doit empêcher qu'elle ne s'engage dans une querelle injuste et mal fondée ; et pour cela, il doit peser ses prétentions, avant de lui permettre de les faire valoir. Aussi, voyons-nous que les représentans des communes ne se présentaient autrefois auprès des intendans pour obtenir leur autorisation, que munis d'une consultation signée au moins de deux jurisconsultes, qui établissait les droits et les moyens de ces communes.</p> <p>Mais il est possible que dans une contestation élevée entre deux communes ou deux sections de commune, la décision soit assez douteuse, et les raisons de droit assez balancées, pour que le conseil de préfecture, qui, en sa qualité de tuteur des deux parties, doit envisager avec une égale partialité leurs intérêts réciproques, puisse les autoriser toutes deux à s'en remettre à l'arbitrage des tribunaux. C'est ce qu'a prévu l'arrêté du Gouvernement du 24 germinal an 11, dont nous avons rapporté plus haut les dispositions ; et il est bien évident que tel en est l'esprit, puisque le ministre de l'intérieur, chargé de son exécution, a souvent recommandé aux conseils de préfecture d'exercer en pareil cas l'autorité et l'influence d'un bureau de conciliation, avant d'accorder l'autorisation de plaider. Il me paraît donc certain que les conseils de préfecture peuvent et doivent, dans quelques circonstances données, autoriser des communes ou des sections de commune à plaider les unes contre les autres. Cette opinion acquerrait encore plus de force, si on considérait la tutelle exercée par l'administration supérieure, à l'égard des communes, comme entièrement semblable à la tutelle civile ; car il est notoire qu'il y a des cas où le tuteur, ne pouvant transiger sûrement sur les droits de son pupille, doit le laisser condamner juridiquement, et par conséquent, soutenir pour lui un mauvais procès, plutôt que d'abandonner sa cause : mais je ne crois pas la parité admissible, parce qu'il s'agit de corps qui vivent dans une pupillarité éternelle, et d'un tuteur qui n'est point comptable.</p> <p>Reste à examiner s'il ne conviendrait pas que les différens qui peuvent s'élever entre les communes, ou les sections de commune, fussent décidés administrativement, et par conséquent, s'il n'y aurait pas lieu à provoquer la révocation de l'arrêté du Gouvernement du 24 germinal an 11.</p> <p>Sans doute, ce système présenterait des avantages. Il épargnerait des frais de justice, et il tracerait d'une manière mieux déterminée la ligne qui sépare les attributions des pouvoirs administratif et judiciaire. Je pense <pb n="(15)" />qu'il serait plus en harmonie avec l'ensemble de l'organisation de l'État. En effet, tout ce qui appartient au droit public est devenu en France, depuis la révolution, du ressort administratif, et les tribunaux ne sont plus chargés que de l'application du droit privé. Or, si on appelle droit public tout ce qui intéresse principalement la chose publique, et qui n'intéresse les particuliers que moins immédiatement, on ne doit point pas hésiter à placer les biens et les droits des communes parmi les objets qui sont régis par le droit public.</p> <p>Mais on ne peut point se dissimuler qu'il faudrait dans ce système envisager les biens communaux, non plus comme une propriété particulière et patrimoniale, mais comme une portion du domaine public affectée pour l'utilité publique à un service déterminé. Cette thèse pourrait se soutenir, sans doute, puisque, dans nos principes modernes, il est reconnu que les corps et établissemens publics ne possèdent, pour ainsi dire, que précairement, et que l'État conserve le domaine éminent et la haute-main sur les propriétés qui leur sont affectées.</p> <p>Mais le Code Napoléon, après avoir énuméré les différentes espèces de propriété publique, et avoir déclaré dépendances du domaine public, toutes les portions du territoire national qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée, ajoute, article 542, que les biens communaux sont ceux à la propriété ou au produit desquels les habitans d'une ou plusieurs communes ont un droit acquis. Or, il paraît, par cette disposition, et par l'ordre dans lequel elle est placée, que les biens communaux sont rangés dans la classe des propriétés privées ; dès-lors on ne peut plus dire qu'il soit indifférent en soi que ces biens soient possédés par telle ou telle commune, puisqu'il ne saurait jamais être indifférent que la justice distributive soit violée, et qu'on ne rende pas à chacun ce qui lui appartient.</p> <p>Cette dernière considération nous paraît irrésistible : quelque spécieux que puisse être en lui-même ce nouveau système, et quelque avantage que pût promettre son introduction, nous ne pensons pas que l'on doive sur ce point proposer une dérogation formelle au Code Napoléon, à une époque où ce Code devient la loi commune de l'Europe, et étend son empire en des lieux où l'on est bien plus accoutumé encore qu'en France à considérer les propriétés des communes comme des biens privés et patrimoniaux.</p> <p>La disposition du Code Napoléon que nous venons de rapporter, jette une nouvelle lumière sur l'exécution de l'arrêté du Gouvernement du 24 germinal <pb n="(16)" />an 11. En effet, quand des communes ou des sections de commune sont en litige sur un point de propriété, les conseils de préfecture ne pourraient leur refuser l'autorisation de plaider, sans juger implicitement une question de propriété privée ; ce qu'ils ne peuvent faire sans sortir du cercle de leurs attributions. Ils doivent donc dans ce cas, après avoir épuisé les voies de la conciliation, appuyée de tout le poids que lui prête leur autorité, les autoriser à plaider, quoiqu'ils prévoient bien que l'une des deux doit succomber.</p> <p>Tout ce qu'il nous paraît y avoir à faire dans cette matière pour l'utilité des communes, après avoir adopté les deux propositions du ministre de l'intérieur, dont nous avons eu l'honneur de rendre compte, se réduit donc à maintenir strictement la formalité de l'autorisation, à accuellir tous les conflits élevés par les préfets dans les cas semblables, et à prononcer alors, autant qu'il sera possible, sur le fond des questions agitées, afin de ne pas rendre nécessaire une nouvelle procédure.</p> </div> <pb n="(17)" /> <div> <h1>PROJET D'AVIS.</h1> <p>Le Conseil d'état, qui, d'après le renvoi de Sa Majesté, a entendu le rapport de la section de l'intérieur, sur celui du ministre de ce département, duquel résultent les trois questions suivantes :</p> <p>1.<sup>o</sup> Depuis la promulgation du Code de procédure civile, les créanciers des communes qui veulent intenter des actions contre elles, sont-ils encore tenus de se conformer aux dispositions de l'édit du mois d'août 1683, confirmé et renouvelé par arrêté du 10 vendémiaire an 10, lesquelles dispositions obligent ces créanciers, avant d'intenter leur action, à en obtenir la permission, par écrit, des intendans et commissaires départis (aujourd'hui les conseils de préfecture), à peine de nullité de toutes procédures qui pourraient être faites au préjudice, et des jugemens rendus en conséquence ?</p> <p>2.<sup>o</sup> L'autorisation donnée à une commune pour plaider, et la permission donnée pour la poursuivre, ont-elles besoin d'être renouvelées lorsqu'un particulier répète contre elle des frais de procédure résultant de l'action précédemment autorisée ?</p> <p>3.<sup>o</sup> Les délais des ajournemens à huit jours, fixés par le Code de procédure civile, ne doivent-ils pas être rendus plus longs, lorsque les communes sont attaquées soit ou possessoire, soit au pétitoire ? N'est-il pas évident qu'elles n'ont pas le temps nécessaire pour obtenir les autorisations auxquelles elles sont assujetties ?</p> <p>Est d'avis,</p> <p>Sur la première question, que l'intention du législateur n'a pu être d'abroger les lois et réglemens relatifs à l'administration des communes, dont la nécessité a été reconnue tellement indispensable, en ce qui touche les autorisations <pb n="(18)" />nécessaires aux communes pour plaider, et les permissions nécessaires à leurs créanciers pour les poursuivre, que toutes les fois que la matière a été formellement traitée, les mêmes principes ont été maintenus, notamment dans l'arrêté du 10 vendémiaire an 10, bien entendu, toutefois, que ces principes ne s'appliquent point aux personnes qui ont à poursuivre des actions immobilières, soit au possessoire, soit au pétitoire : il est donc hors de doute que l'article 1041 du Code de procédure civile qui abroge les lois et réglemens antérieurs, n'a jamais du être applicable à ceux relatifs à l'administration des communes, mais seulement à ceux relatifs à la procédure civile : de telle sorte que ces communes et les établissemens publics ne peuvent se présenter ou être appelés en justice que dans les formes voulues par les lois concernant l'administration, bien qu'aussitôt qu'elles sont en instance elles soient soumises à toutes les dispositions du Code de procédure civile ;</p> <p>Sur la deuxième question, que l'autorisation donnée à la commune et la permission donnée au créancier n'ont pas besoin d'être renouvelées toutes les fois qu'il s'agit d'une poursuite exercée pour fixation de la somme à laquelle montent les frais au paiement desquels une commune a été condamnée, attendu qu'alors il n'y a véritablement point une action nouvelle, et qu'on ne peut pas supposer que, tandis que la commune pourrait, sans autorisation, répéter les frais de procédure qui lui auraient été alloués, la même faculté ne fût pas accordée aux particuliers qui plaident contre elle ; qu'il est cependant un cas où les répétitions de frais peuvent donner lieu à une action nouvelle, et, par conséquent, nécessitent une nouvelle autorisation, c'est celui où l'avoué ayant poursuivi pour une commune viendrait à répéter contre elle un mémoire de frais faits par lui, et qui pourrait souvent se trouver très-exagéré : on conçoit alors que cette prétention de l'avoué, sur laquelle le jugement n'a pas statué, doit être assimilée à celle de tout autre créancier de la commune, et qu'il ne peut, par conséquent, <pb n="(19)" />poursuivre contre elle sans avoir obtenu la permission de l'autorité administrative, ainsi qu'il est prescrit par les lois et décrets ;</p> <p>Sur la troisième question, qu'il est évident que l'intention du législateur n'a pu être de placer les communes dans une telle situation, qu'il leur fût impossible de se mettre en règle dans le délai prescrit, ce qui arriverait nécessairement si, ne pouvant défendre, dans aucun cas, sans rapporter l'autorisation qu'elles ont dû obtenir à cet effet, elles n'avaient pas cependant la faveur d'un délai plus long que celui de huit jours prescrit par le Code de procédure civile ; que dès-lors il y a lieu de prononcer sur ce point une dérogation formelle au Code de procédure civile ; mais que cette dérogation ne peut être prononcée que par une loi ou par un décret ; que, par conséquent, le Conseil doit présenter à Sa Majesté le projet de décret ci-joint.</p> </div> <pb n="(20)" /> <div> <h1>PROJET DE DÉCRET.</h1> <p>Napoléon, Empereur des Français, Roi d'Italie, et Protecteur de la Confédération du Rhin ;</p> <p>Sur le rapport de notre ministre de l'intérieur ;</p> <p>Notre Conseil d'état entendu ;</p> <p>Voulant obvier aux inconvéniens qui résulteraient, dans l'intérêt des communes, de l'application trop rigoureuse qui pourrait être faite, à leur égard, de l'article 72 du Code de procédure civile, lequel fixe le délai ordinaire des ajournemens, pour ceux qui sont fixés en France, à huitaine ; ce délai étant évidemment beaucoup trop court pour que les communes aient le temps nécessaire de se pourvoir d'une autorisation administrative, sans laquelle elles ne peuvent ni attaquer ni défendre en justice : à ces causes, dérogeant, en tant que de besoin, à l'article précité du Code de procédure civile,</p> <p>Nous avons décrété et décrétons ce qui suit :</p> <p>Art. 1.<sup>er</sup> A l'avenir, dans les actions intentées, tant au pétitoire qu'au possessoire, contre les communes, le délai ordinaire des ajournemens sera d'un mois.</p> <p>2. Notre grand-juge ministre de la justice et notre ministre de l'intérieur sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera inséré au Bulletin des lois.</p> <p>A PARIS, DE L'IMPRIMERIE IMPÉRIALE.</p> <p> <unitdate>5 Juillet 1810</unitdate> </p> </div> |