Résumé
Le Conseil d’État examine en séance plénière des projets de lois, décrets proposés par le chef de l’État. Ceux-ci sont préalablement étudiés, selon leur sujet, au sein d’une des cinq sections spécialisées du Conseil d’État

Deux commissions spéciales sont créées en 1806 dans le cadre des nouvelles attributions juridictionnelles du Conseil d’État : la commission des pétitions et celle, plus importante, du Contentieux administratif.

Les travaux du Conseil sont coordonnés par le secrétariat général, confié au baron Locré de 1799 à 1815. Ce dernier encadre aussi les nombreux huissiers, commis et copistes qui forment l’essentiel du personnel employé par le Conseil, en dehors de ses membres proprement dits.

Introduction
Le Conseil d’État du Consulat et de l’Empire, créé par la Constitution de l’an VIII, est un lointain héritier du " Conseil du Roi ou Conseil d’État " de l’Ancien Régime par ses attributions (conseiller du gouvernement en toutes matières, juge administratif et pépinière d’administrateurs), les titres de ses membres (conseillers d’État dès l’an VIII, maîtres des requêtes en 1806) et ses méthodes de travail collégiales.
Son organisation est pourtant plus simple et plus claire que celle de l’ancien Conseil d’État du Roi, groupement fictif de nombreuses formations aux attributions enchevêtrées.
L’organisation du Conseil d’État fut sommairement tracée par la Constitution de l’an VIII : elle confiait au chef de l’État la nomination et la révocation des membres. Les sénatus-consultes du 16 thermidor an X et du 28 floréal an XII contiennent de brefs articles qui prévoient le nombre de conseillers, les sections, la présence des ministres et grands dignitaires au Conseil d’État. L’organisation du Conseil fut ensuite principalement réglée par décret.

 L’assemblée générale
Les séances du Conseil d’État réunissent tous les conseillers d’État en service ordinaire, les maîtres des requêtes à partir de 1806, et certains auditeurs venus là pour leur instruction et non pour jouer un rôle actif (après 1806, seule une partie d’entre eux est autorisée à assister aux séances plénières). On y débat des projets d’actes et d’avis proposés par le chef de l’État.

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 Cinq sections
Le premier règlement du Conseil d’État, daté du 5 nivôse an VIII (25 décembre 1799), divise le Conseil d’État en cinq sections, ayant chacune un président nommé par le Premier Consul, des attributions et un personnel spécialisé :
Section des Finances,
Section de Législation civile et criminelle,
Section de la Guerre,
Section de la Marine,
Section de l’Intérieur.
Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII (16 mai 1804) prévoyait d’ajouter une section du commerce, qui ne sera jamais constituée.
Les sections sont chargées d’étudier et de préparer les projets avant leur examen en séance plénière. Ce procédé de double examen, d’abord au sein d’un groupe spécialisé puis en assemblée est un héritage de l’Ancien Régime. Les affaires les moins importantes peuvent n’être soumises qu’à l’examen de la section, mais ce procédé est peu fréquent.
Toutes les sections n’ont pas une égale activité. La section de l’Intérieur est la plus chargée d’affaires, avec l’extension du territoire de l’Empire, et examine jusqu’à 4700 dossiers chaque année. Celles de la Guerre et de la Marine ont un rôle moindre, du fait de l’existence depuis l’an X (1802) d’un Conseil de la Guerre et de la création d’un Conseil de la Marine en 1810, tous deux formés de conseillers d’État.

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 Deux commissions spécialisées : pétitions et contentieux
Deux commissions permanentes rattachées au Conseil d’État sont créées en 1806.
La commission des pétitions est chargée de faire un rapport sur les pétitions adressées ou présentées à l’Empereur. Elle comprend deux conseillers, quatre maîtres des requêtes et quatre auditeurs.
La commission du contentieux, beaucoup plus importante par ses attributions de juge suprême administratif, réunit sous la présidence du grand-juge, six maîtres des requêtes et six auditeurs. Les membres de ces commissions appartiennent en même temps à une section et prennent part à ses travaux.

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 Le secrétariat général
Le Conseil d’État a un secrétaire général chargé de diriger ses bureaux. Le règlement du 5 nivôse an VIII (25 décembre 1799) fixe ses attributions : le secrétaire général reçoit les affaires renvoyées à ce corps par le chef du Gouvernement, les fait enregistrer et les transmet à la section compétente. Il est chargé de faire imprimer en vue des séances les rapports et projets importants (imprimés de travail) et de convoquer les membres avant les assemblées. Il prend des notes et rédige les procès-verbaux aux séances du Conseil d’État et aux réunions des présidents de sections.
Cette fonction est confiée le 4 nivôse an VIII (24 décembre 1799) à Jean-Guillaume Locré qui la conserve jusqu’à la fin des Cents-Jours, Première Restauration comprise.

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 Le personnel du Conseil d’État
Le secrétaire général a également la haute main sur les bureaux du Conseil d’État : le personnel, d’abord peu important s’accroît rapidement. En 1800, les bureaux du Conseil d’État emploient 31 commis, employés, expéditionnaires et garçons de bureau.
L’organisation d’une véritable procédure contentieuse entraîne l’institution d’un greffe et d’un secrétariat de la section du Contentieux.
A la fin de l’Empire, les bureaux sont organisés en trois divisions (archives, procès-verbaux et enregistrement de la correspondance au départ) en plus des secrétariats de chaque section. En 1811, les crédits alloués pour la rémunération du personnel de bureau s’élèvent à 180 000 francs : le salaire moyen d’un commis avoisine alors les 1200 francs par an (1) (salaire moyen d’un ouvrier 400 Francs /an en 1806). On peut donc supposer que le Conseil d’État napoléonien emploie dans ses bureaux plus de 200 personnes à la fin de l’Empire.

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 La bibliothèque (2)
Le Conseil d’État dispose aussi d’une bibliothèque, tenue avec diligence par Antoine-Alexandre Barbier. Composée à partir des dépôts littéraires parisiens, elle comprend près de 30 000 volumes, de nature diverse. Une partie est transférée à Fontainebleau après le réaménagement des Tuileries en 1805-1807, ne laissant au Conseil que les livres de droit. Cette riche bibliothèque et les importantes archives réunies par le Conseil dans l’exercice de ses activités ont disparu quand le Palais d’Orsay, où elles se trouvaient alors, fut incendié par les Fédérés dans la nuit du 23 au 24 mai 1871.

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 Calendrier
Du 30 pluviôse an VIII (19 février 1800) à mars 1814, le Conseil d’État travaille aux Tuileries. L’assemblée se tient parfois au château de Saint-Cloud lorsque Napoléon y séjourne. Les membres et les services du Conseil d’État sont en activité toute l’année sauf le décadi, puis le dimanche. Un décret du 15 septembre 1810 prévoit que le Conseil sera mis en vacances du 1er octobre au 1er novembre, à l’exception des conseillers dirigeant un service public. En l’an VIII, les séances plénières se tiennent pendant plus de la moitié de la décade ; ensuite elles n’occupent plus que quatre jours par décade ou trois par semaine, puis deux dans la seconde moitié de l’Empire.

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 Présidence des séances
Avant 1804, l’assemblée est présidée par l’un des consuls, le plus souvent par Bonaparte quand il est à Paris, à défaut par Cambacérès ou, plus rarement, par Lebrun. Pendant l’Empire, des décrets périodiques délèguent à Cambacérès, alors archichancelier, et en son absence à Lebrun, la présidence des séances lorsque l’Empereur est absent de Paris. En 1813 et 1814, cette fonction est confiée à l’Impératrice Régente qui s’y livre avec un certain ennui et laisse Cambacérès présider les débats, ce qu’il fait avec clarté et concision. En l’absence de Napoléon, tous les projets d’actes et d’avis débattus en assemblée lui sont envoyés par courrier : l’Empereur, même loin de Paris, peut encore choisir de les écarter, de les faire remanier ou de les signer.

 Préparation des séances

1  2 Le Conseil d’État ne se saisit jamais lui-même d’une question. Les projets d’actes ou les demandes d’avis (qui peuvent être sur l'initiative des ministres ou du chef de l’État) sont adressés par le chef de l’État au secrétariat général du Conseil d’État.

 3 Le secrétaire général adresse la demande à la section compétente.

 4 Le président de section désigne un membre du Conseil qui est chargé d’examiner l’affaire et de soumettre un rapport à la section.

 5 Celle-ci en discute, l’accepte ou demande qu’il soit approfondi.

6  7 Le président de la section saisie remet le rapport au chef de l’État qui décide de renvoyer la question en assemblée générale. L’objet est alors inscrit à l’ordre du jour d’une prochaine séance. Il y avait au cours de l’Empire un grand ordre du jour pour les affaires assez importantes pour être débattues en présence de Napoléon et un petit ordre du jour pour les affaires mineures.
Dans les affaires importantes, le projet, le rapport du ministre et parfois celui de la section, sont imprimés et distribués aux conseillers, aux maîtres des requêtes et aux ministres, de préférence quelques jours avant le débat.

 8 Les séances commencent en fin de matinée et peuvent s’achever à la nuit tombée. Le président de séance choisit la question à débattre sur l’ordre du jour. Les intervenants demandent la parole au président de séance : il n’est pas admis qu’on intervienne en lisant un texte ou d’un ton pontifiant.

 9 Le vote de ceux qui ont voix délibérative a normalement lieu une fois le débat terminé, mais Napoléon n’y procède pas toujours et n’est d’ailleurs pas juridiquement tenu de se conformer au vote d’un corps consultatif. Les avis du Conseil d’État ou les projets de lois ne seront définitivement adoptés qu’après signature du chef de l’État.

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Sous l’Empire, Napoléon arrive souvent en cours de séance. Cambacérès a déjà ouvert celle-ci à l’heure prévue et commencé à examiner rapidement le petit ordre du jour. L’arrivée de l’Empereur est annoncée par le bruit du tambour, les huissiers ouvrent la grande porte de la salle du Conseil et annoncent l’Empereur : Napoléon, précédé d’un chambellan et suivi de l’aide de camp de service traverse la salle par le milieu et s’installe sur l’estrade. L’Empereur prend alors le grand ordre du jour et choisit une question à débattre.

Le projet du ministre, le rapport et éventuellement le projet de la section sont lus à voix haute. Ensuite, la discussion s’engage à moins qu’on ajourne le projet, pour y réfléchir, pour le faire imprimer ou pour prendre des renseignements. Certains projets peuvent occuper plusieurs séances et avoir plusieurs rédactions successives, dont autant d’imprimés de travail viennent rendre compte.
Napoléon écoute souvent attentivement la discussion en cours, prend des notes, s’aide au besoin d’une petite lorgnette pour reconnaître l’orateur. Si le sujet l’intéresse, il prend la parole, soit pour poser de questions lorsqu’il n’est pas familier du problème évoqué, soit pour exposer ses vues. Dans ce cas, le monologue peut remplacer le débat. Parfois, lorsque les discussions ne l’intéressent pas, il lit dossiers ou journaux ou même… s’endort ! Dans ce cas, Cambacérès préside le débat puis lui résume l’essentiel de ce qui a été dit. Les débats s'achèvent plus tôt, l'archichancelier recevant beaucoup le soir.

La présence de Napoléon en séance plénière lui permet d'affirmer son contrôle sur l'ensemble des décisions relatives à l'organisation de l'Empire. Sa correspondance, notamment avec Cambacérès, témoigne que même absent, il veille et contrôle sinon la conduite des débats, du moins leurs conclusions…