Naissance

La Constitution du 22 Frimaire an VIII (13 décembre 1799) confie le gouvernement à trois consuls nommés pour dix ans. Elle leur adjoint (art. 52-53) un corps consultatif, le Conseil d’État, dont le Premier Consul nomme et peut révoquer les membres. Ce corps est chargé de rédiger les projets de loi, les règlements d’administration publique et de résoudre les litiges administratifs, sous la direction des Consuls. L’idée initiale en revient sans doute à Sieyès et fut retenue par Bonaparte.
Dès le 3 nivôse an VIII (24 décembre 1799), lors d’une réunion officieuse, le Premier Consul accueille les nouveaux conseillers d’État et reçoit leurs serments individuels. Bonaparte nomme vingt-neuf conseillers, répartis en cinq sections (législation, intérieur, finances, guerre, marine). Il désigne ce jour là les présidents de chaque section. Roederer témoigne de cette séance dans ses Mémoires :
" [Bonaparte] me dit : "N’acceptez pas votre nomination [au Sénat]. Qu’est-ce que vous feriez là ? Il vaut mieux entrer au Conseil d’État. Il y a là de grandes choses à faire. C’est là que je prendrais les ambassadeurs et les ministres."
Le Conseil d’État fut ainsi formé. Les membres qui devaient le composer étaient convoqués au Luxembourg, dans une des salles de l’appartement du Premier Consul. Vers cinq heures, on commença à les faire entrer successivement. Chacun, après avoir prêté serment prenait séance. "
Le 4 nivôse an VIII (25 décembre 1799) a lieu l’installation officielle du Gouvernement au Luxembourg suivie de la première assemblée générale du Conseil d’État. Le 5 nivôse ( 26 décembre 1799), un premier règlement, qui doit beaucoup à Cambacérès, Boulay et Roederer, fixe l’organisation interne et les attributions du Conseil.

Les premiers travaux : rétablir la concorde civile.

Le Conseil d’État et les Consuls s’engagent rapidement dans la voie du rétablissement de la paix publique. L’appel des Consuls à la concorde déclare que " le Conseil d’État travaille sans relâche à préparer la réformation des mauvaises lois et une combinaison plus heureuse des contributions publiques. " Celui-ci se réunit chaque jour.
Dès le 6 nivôse (27 décembre 1799) les incapacités frappant nobles et parents d’immigrés sont abrogées. Le 7, trois arrêtés consulaires, " vu l’avis du Conseil d’État ", allègent les restrictions à la liberté du culte. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), préparée par le Conseil, réorganise l’administration locale.
Du 5 nivôse au 30 pluviôse an VIII, durant les cinquante jours qui séparent la première séance du Conseil au Petit Luxembourg de son installation au palais des Tuileries, le Conseil a déjà été saisi de 201 affaires.