Résumé

Le Conseil d’Etat remplit trois missions principales sous le Consulat et l’Empire. La Constitution de l’an VIII en fixe la base, sans toutefois en exprimer le contenu exact :
rôle législatif : préparation des lois et des codes, avis du Conseil ;
action juridictionnelle en matière d’affaires contentieuses ;
rôle administratif : attributions diverses.

Louis Cormenin, auditeur au Conseil d’Etat à partir de 1810, le décrit comme "une immense fabrique d’avis, d’interprétations, de décrets, de lois déguisés sous forme de décrets et de règlements d’administration publique." Cormenin fait là allusion à la pratique courante sous l’Empire de régler par décret des matières qui, en raison de leur nature, auraient dû faire l’objet de lois.

Rédaction et présentation des projets de lois devant le corps législatif

Le rôle législatif du Conseil est défini par l’article 52 de la Constitution de l’an VIII.
Les conseillers d’État préparent les lois importantes mais aussi les règlements proposés par Bonaparte. Une importante minorité au Tribunat, se défiant de Bonaparte à partir de l’an IX, n’hésitera pas à parler des " projets de lois du Conseil d’État. "

Sous le Consulat et l’Empire, le gouvernement a l’initiative exclusive de la loi, que ni le Tribunat, ni le Corps législatif ne peut amender. Le Conseil d’État est non seulement chargé de l’aspect technique de la rédaction des projets de lois, mais est aussi consulté sur leur contenu politique et social. L’activité législative du Conseil ne comprend pas seulement la préparation des cinq codes et des grandes lois sur l’organisation administrative, financière ou judiciaire, mais concerne aussi l’élaboration de certains sénatus-consultes, de nombreuses lois d’intérêt local, de règlements, de décrets, d’arrêtés, etc. La seule matière que le Conseil d’État n’eut pas à connaître fut celle des traités.

Dans le domaine législatif, certains conseillers (3 au maximum) choisis par le gouvernement sont chargés d’une tâche complémentaire : présenter puis soutenir devant le Corps législatif chaque projet de loi du gouvernement (art. 53 de la Constitution). Le Tribunat, saisi, en discute, et émet un vœu favorable ou non. Quelques jours après, les législateurs, sans discussion, entendent conseillers d’État et tribuns puis votent l’adoption ou le rejet du projet proposé. Les positions souvent contraires entre conseillers et tribuns lors de ces présentations nourrissent entre eux un certain antagonisme.

Rédaction des Codes

Le rôle législatif le plus visible du Conseil d’État sous le Consulat et l’Empire fut sans doute la préparation, en un temps remarquablement court, des cinq grands codes napoléoniens : Code civil (1804), Code pénal (1810), Code de procédure civile (1806), Code d’instruction criminelle (1808), Code de commerce (1807).

Le mouvement de codification de l’époque impériale avait pour ambition d’intégrer dans un ensemble unitaire un corpus de règles anciennes et un apport de règles inédites exprimant les principes d’organisation d’une société nouvelle. Cette entreprise juridique de grande ampleur était rendue possible par la conjonction de circonstances exceptionnelles : la rupture sociale provoquée par la Révolution, la forte volonté politique de Napoléon et une hauteur de vue suffisante pour susciter l’accord général.

Le Code Civil fut la réalisation la plus remarquable de l’entreprise de codification du Premier Empire : déjà étudié par Cambacérès pendant la Convention, le projet fut relancé par Bonaparte le 24 thermidor an VIII (12 août 1800). Il établissait une commission de quatre membres composée de deux conseillers d’État (Portalis et Bigot de Préameneu) et de deux juristes (Tronchet et Maleville) chargés de rédiger une proposition de Code. Cet avant-projet fut rendu en quatre mois puis soumis à l’examen du tribunal de Cassation et des tribunaux d’appel. Conformément à la Constitution, l’avant-projet et les propositions des tribunaux furent soumis au Conseil d’État, d’abord à la section de Législation puis en assemblée générale dont Napoléon présida en personne 57 séances sur les 102 nécessaires à l’achèvement du travail. Le "Code Civil des Français" fut publié le 21 mars 1804.
La rédaction des autres codes a également été préparée par la section de législation du Conseil d’État : l’Empereur participa peu aux discussions.

Les avis du Conseil

La préparation des projets de lois n’épuise pas la compétence du Conseil d’État dans le domaine législatif. L’institution joue aussi un rôle dans l’interprétation de la loi par des actes de portée générale. Cette fonction d’interprète de la législation accentue et renforce le rôle que joue le Conseil d’État dans la fixation du droit.

Le premier règlement du Conseil d’État, daté du 5 nivôse an VIII (26 décembre 1799), prévoit dans son article 11 que le Conseil d’État "développe le sens des lois sur le renvoi qui lui est fait par les consuls des questions qui leur ont été présentées." Les actes rendus par le Conseil dans le cadre de cette activité consultative sont appelés les avis du Conseil d’État. Dès le Consulat, le tribunal de Cassation reconnaît à ces avis, vis à vis des tribunaux, la même autonomie qu’à une loi proprement dite. Tous ne furent cependant pas publiés, Napoléon n’octroyant pas toujours son approbation, seule à pouvoir donner force de loi à ces avis du Conseil d’État.

Conclusion
Ainsi, malgré les règles constitutionnelles et la différence, en principe absolue, qui sépare un organe consultatif d’un corps ayant le pouvoir de voter la loi, la pratique du Consulat et de l’Empire montre que le rôle consultatif du Conseil d’État était étendu en pratique à un rôle législatif surpassant celui du Corps législatif.

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La Constitution de l’an VIII charge le Conseil d’État, sous la direction des Consuls, de "résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative." Cette formule vague vise en fait les litiges entre une personne publique et une personne privée ou entre personnes publiques.
Le règlement du 5 nivôse an VIII (26 décembre 1799) éclaircit cette notion : l’article 14 lui enjoint de se prononcer, après renvoi des Consuls, sur deux sortes de "difficultés" :
"les conflits d’attribution", opposant tribunal judiciaire et administration, quant à leur compétence respective pour connaître d’un litige entre une personne publique et une personne privée,
"les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise au ministre."

La Révolution avait supprimé les divers tribunaux administratifs et confié les litiges entre une personne privée et une administration publique à des administrations élues. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) réforme ce fonctionnement et confie aux conseils de préfecture le contentieux administratif départemental. Le Conseil d’État est désigné comme juge d’appel. Il statue aussi sur les recours contre les décisions prises par le conseil des prises (maritimes), et de la Cour des Comptes (à partir de 1807).
Cependant, le Conseil n’est saisi du litige que par le chef de l’État, et ne peut entendre les arguments de la personne privée, ni verbalement ni par écrit. Il n’est pas tenu de motiver son jugement.

Les décrets des 11 juin et 22 juillet 1806 vont modifier ce fonctionnement.
Une commission du contentieux est créée et reçoit les litiges avant la délibération du Conseil d’État. Elle comprend, sous la présidence du ministre de la justice, six maîtres des requêtes et six auditeurs. Les auditeurs font l’instruction, les maîtres des requêtes arrêtent l’avis de la commission. Une personne privée peut adresser son recours au Conseil d’État par l’intermédiaire d’un "avocat au Conseil d’État", office nouvellement créé.
En fait, la solution juridictionnelle des litiges n’a formé qu’une faible partie de l’activité du Conseil d’État sous le Premier Empire. Aux Archives Nationales, deux registres de la commission du contentieux mentionnent un total de 1646 affaires de septembre 1806 à mars 1814.
Ces jugements se font toujours sous l’autorité du chef de l’État, qui n’intervient toutefois pas dans le jugement, se réservant seulement le droit de ne pas en tenir compte.

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A la frontière entre attributions contentieuses et administratives, le Conseil d’État fut investi, par le décret du 11 juin 1806, d’un rôle dans la haute police administrative : cette attribution consistait à examiner la conduite d’un fonctionnaire dans l’éventualité de poursuites pénales ou de sanctions administratives.
Les articles organiques du Concordat de 1801 (26 messidor an IX, 15 juillet 1801, art. 6) accordaient au Conseil d’État la compétence de connaître les recours pour abus en matière ecclésiastique.

Beaucoup d’autres questions d’ordre administratif relèvent de la compétence du Conseil d’État. Nombre de lois et décrets réglementant des matières religieuses, politiques ou administratives exigent l’intervention de décrets du Conseil pour régler les modalités pratiques de leur application.

La compétence du Conseil s’étend aussi, sans que l’exige une loi ou un règlement, mais du seul fait de l’Empereur, au fonctionnement de certains services publics : les budgets des communes (lorsqu’ils sont supérieurs à 20 000 francs) de Hollande, d’Illyrie et des pays hanséatiques doivent être examinés par la section de l’Intérieur. Celle-ci, fort encombrée, peut faire adopter plus de cent projets de ce genre en une séance !

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Ces chiffres sont empruntés au Compte général des travaux du Conseil d'État et de ses comités