Présentation générale
Les premiers membres du Conseil d’État lors de sa création en 1799 portent le titre de conseillers d’État. Deux catégories sont rapidement définies :

•  les conseillers en service ordinaire qui travaillent au sein du Conseil
•  les membres en service extraordinaire, mis à disposition d’autres administrations.

Dès 1803, un décret prévoit l’arrivée au Conseil d’Etat membres plus jeunes venus s’y former : les auditeurs, chargés en service ordinaire d’assister les sections dans leur travail et, en service extraordinaire, mis au service d’autres administrations : préfecture, sous-préfectures, intendance des pays occupés…
En 1806, un échelon intermédiaire est créé : les  maîtres des requêtes, d’abord spécialisés dans le contentieux.

Consulter la base biographique sur les membres du Conseil d'Etat.

Vingt-neuf conseillers sont nommés le 4 nivôse an VIII (24 décembre 1799). Ils sont quarante à la fin de l’an VIII. Le choix de ces premiers conseillers d’État révèle un éclectisme politique certain dicté par le souci d’efficacité du premier consul, qui a fait le choix d’homme solides et compétents, notamment en matière juridique, plutôt que de partisans inconditionnels.

Thibeaudeau (1) rapporte que Napoléon justifiait ainsi son choix :
" Gouverner par un parti c’est se mettre tôt ou tard dans sa dépendance. On ne m’y prendra pas ; je suis national. Je me sers de tous ceux qui ont de la capacité et la volonté de marcher avec moi. Voilà pourquoi j’ai composé mon Conseil d’État de Constituants qu’on appelait modérés ou feuillans comme Defermon, Roederer, Regnier, Regnaud, de royalistes comme Devaisne et Dufresne ; enfin de Jacobins comme Brune, Réal et Berlier. J’aime les honnêtes gens de toutes les couleurs. "

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Dans l’ordre de préséance, le Conseil d’État est le second corps de l’État, et vient immédiatement après le Sénat lors des cérémonies publiques (ouverture des sessions du Corps législatif et du Tribunat, réception des ambassadeurs, couronnement, etc.)
Le Conseil d’État est, avec le Sénat, le Corps Législatif et le Tribunat, l’un des quatre corps en présence desquels devait prêter serment le chef de l’État (Consul à vie dans l’art. 43 du sénatus consulte du 16 thermidor an X, Empereur dans les deux ans suivant sa majorité pour le Sénatus consulte du 28 floréal an XII). Au sacre de 1804, c’est le plus ancien président de section du Conseil d’État, Defermon, qui, avec les présidents des trois assemblées, présente à l’Empereur la formule du serment de respecter la Constitution. Tout conseiller d’Etat revêtu de son costume a droit, individuellement et en tout lieu aux honneurs militaires.

Les conseillers d’État jouissent aussi de quelques privilèges juridiques : compétence exclusive de la Haute Cour pour connaître de leurs crimes, formes de leurs témoignages en justice.
Les trois-quarts des ministres nommés après nivôse an VIII (décembre 1799) sont issus du Conseil d’État, soit dans l’ordre chronologique : Barbé-Marbois, Dejean, Regnier, Portalis, Champagny, Mollien, Clarke, Cretet, Bigot de Préameneu, Montalivet, Lacuée, Daru, Molé.
Tous les membres du Conseil d’État étaient en principe révocables mais il n’y eut en fait que deux révocations, celle de Frochot et celle de Portalis fils.

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A l’origine, il n’y a qu’une seule catégorie de conseillers d’État. Un arrêté du 7 fructidor an VIII (26 août 1800) distingue les conseillers qui assurent à Paris " le service ordinaire " et ceux du " service extraordinaire " consistant " soit en fonctions permanentes, soit en missions temporaires. ". Les membres du Conseil en service extraordinaire peuvent exercer la fonction de préfet en département, être envoyés auprès des armées en campagne ou en mission dans les territoires nouvellement annexés pour mettre en place leur réorganisation administrative. Les conseillers en service extraordinaire conservent le titre de conseillers d’État mais se trouvent sur une liste distincte dans l’état trimestriel du Conseil.

La notion de service extraordinaire et de service ordinaire s’appliquera par la suite aux auditeurs (créés en 1803) et aux maîtres des requêtes. L’existence du service extraordinaire est un signe indiscutable du rôle du Conseil d’État comme pépinière d’administrateurs : à la fin de l’Empire, le Conseil compte une centaine de membres en service ordinaire et plus de 250 en service extraordinaire.

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Voir la liste des conseillers

 Chiffres
Les conseillers d’État, au nombre de trente à quarante selon le règlement du 5 nivôse an VIII (25 décembre 1799), ont constitué à eux seuls le Conseil d’État durant ses quatre premières années d’existence.
De 1799 à 1814, cent douze conseillers d’État ont appartenu au service ordinaire, dont 66 furent nommés sous le Consulat (dont seulement deux en l’an IX) et 46 sous l’Empire. 66 % d’entre eux ont aussi appartenu au service extraordinaire.Quarante-sept n’y consacrèrent que quelque temps, et vingt-sept y terminèrent leur carrière.

 Européens au Conseil
Napoléon voulait voir au Conseil des hommes des pays annexés : de 1802 à 1811, six Italiens (2), un Rhénan (3), quatre Hollandais (4) et un Allemand furent nommés conseillers d’État.

 Conseillers en service ordinaire hors section
En l’an X (5) apparaissent des conseillers en service ordinaire hors section : il s’agit de hauts fonctionnaires parisiens, trop absorbés par leurs fonctions pour participer au travail des sections mais aptes à prêter leur concours lors des assemblées générales.

 Traitement
Le traitement des conseillers d’État est confortable : 25 000 francs par an pour les conseillers, 30 000 francs par an pour les présidents de section. De 1802 à 1810, Napoléon fait régulièrement verser à certains d’entre eux une gratification supplémentaire de 10 000 à 15 000 francs.

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Voir la liste des auditeurs

 Chiffres
Les conseillers d’État ne sont pas longtemps les seuls membres du Conseil : un arrêté consulaire du 19 germinal an XI (9 avril 1803) crée seize postes d’auditeurs au Conseil d’État. Le décret du 28 décembre 1809 réorganise le service des auditeurs près du Conseil d’État.

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 L’auditorat, pépinière d’administrateurs
" Le but de l’institution est de mettre entre les mains de l’empereur des hommes d’élite, qui lui soient sincèrement dévoués […], qu’il verra d’assez près pour pouvoir apprécier leur zèle et leur talent, qui se formeront, pour ainsi dire, à son école, et qu’il pourra employer partout où le besoin de son service les rendra utiles. C’est de là que sortiront de vrais magistrats, de vrais administrateurs.
Sa Majesté a essayé l’institution lorsqu’elle a chargé les auditeurs de l’administration des pays conquis. Elle a trouvé en eux du zèle, de la probité, de l’intelligence. […]
Les fonctions d’auditeurs ne sont qu’une école et un acheminement à d’autres fonctions. "
D’après Locré, cité par A. Gazier dans la Revue de Paris, mars 1903, p. 160.

Presque tous les auditeurs ont entre vingt et trente ans, et plusieurs d’entre eux ont déjà exercé une fonction administrative. L’auditeur " en service ordinaire " est attaché à une section et à un ministre. Il effectue pour eux des démarches, prend des renseignements, prépare des dossiers, rédige des rapports. Ces travaux, et le fait d’assister en spectateurs aux séances des sections et à l’assemblée générale du Conseil d’État, préparent ces jeunes gens à de responsabilités administratives plus importantes. La plupart des auditeurs passent en service extraordinaire. Plusieurs sont, pendant quelques mois ou plusieurs années, intendants d’une circonscription en pays ennemi ou étranger occupé par l’armée française. Beaucoup d’entre eux deviennent sous-préfets et quelques-uns directement préfets à moins de trente ans.

 Un instrument de ralliement
Un but indirect de l’institution de l’auditorat est aussi d’attirer au service de l’État des jeunes gens de familles très aisées (8) ou prestigieuses (9) (ancienne noblesse de robe ou même d’épée) : les auditeurs sont surtout recrutés d’après leur parenté ou sur recommandation. L’institution des auditeurs était ainsi une voie ouverte aux ralliements. Les auditeurs ne sont pas rémunérés par le Conseil d’État et doivent donc justifier d’un revenu personnel minimum de 6000 francs par an.
De même, Napoléon souhaite rallier l’élite sociale des pays conquis en faisant entrer dans l’administration des représentants des principales familles de ces pays. Dès les premières années des jeunes gens issus de l’aristocratie belge (10) ou génoise devinrent auditeurs après l’avoir demandé comme une faveur. Mais il y eu aussi des nominations faites d’office, notamment en Italie en 1809 et en Belgique, contre la volonté des bénéficiaires…

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Voir la liste des maîtres des requêtes

La création des maîtres des requêtes, titre hérité du Conseil du Roi de l’Ancien Régime, obéit à une logique différente de celle de la création des auditeurs. L’écart entre le rang d’un conseiller et celui des auditeurs est très large et il parut utile de créer un poste intermédiaire, pour des hommes moins jeunes et déjà expérimentés. Le décret du 11 juin 1806 crée le titre de " maître des requêtes ", sans limiter le nombre des titulaires, et en nomme onze auxquel un autre fut ajouté le 26 juin. Huit d’entre eux sont affectés au service ordinaire du Conseil, avec un traitement annuel de 5000 francs. Soixante-douze maîtres des requêtes sont nommés pendant l’Empire, mais les huit dernières nominations ne furent que des récompenses honorifiques.

 Une spécialité initiale : le contentieux
Le service ordinaire des maîtres des requêtes a d’abord consisté à s’occuper du contentieux administratif relevant du Conseil d’État. Cela leur donnait accès aux assemblées générales avec droit à la parole.
Ils sont répartis entre les sections et associés à l’ensemble du travail de celles-ci au début de 1810. Vous pouvez consulter la composition annuelle des sections et des commissions dans la rubrique Organisation, sous-rubrique pour chaque section.
Document : Répartition des membres du Conseil d'Etat de 1800 à 1814.

 Répartition des membres du Conseil d'Etat de 1800 à 1814

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